规范垂直管理机构与地方政府的关系..docVIP

规范垂直管理机构与地方政府的关系. 　　关键词: 垂直管理机构/地方政府/理顺和依法规范 　　内容提要: 垂直管理机构与地方政府的关系是我国政府间关系的重要内容之一。十七大报告将“规范垂直管理部门和地方政府的关系”，作为我国行政管理体制改革的重要任务。本文分析了垂直管理机构与地方政府的关系的界定、依据和利弊，并着重对理顺和依法规范垂直管理机构与地方政府关系，作了法学思考。 　　一、垂直管理机构与地方政府关系的界定、依据和垂直管理体制利弊分析 　　（一）垂直管理机构与地方政府关系的界定 　　新中国成立后，有的中央或上级政府部门、单位在地方设置了若干派出机构或分支机构。如1950年、1956年先后成立的水利部长江水利委员会、水利部黄河水利委员会等。 　　改革开放之后，为处理中央政府或上级政府部门、单位在地方的事务，有些中央政府或上级政府部门、单位在地方设置了若干派出机构或分支机构。如根据《进出口商品检验法》，国家质量监督检验检疫总局，下设出入境检验检疫直属局和出入境检验检疫分支局，实行垂直管理。 　　由于中央政府或上级政府部门、单位与其派出机构或分支机构是垂直领导关系，而地方政府对设立在本行政区域内的这些机构、单位没有管理关系，因此这类中央政府或上级政府部门、单位的派出机构或分支机构，叫做“垂直管理机构”，也称“条管机构”。 　　垂直管理机构的设置、人员编制、财务、物资供应等均由上级政府部门直接管理；有的垂直管理机构的党组织关系在地方，由地方党委领导。 　　垂直管理机构主要有中央政府部门垂直管理和省（自治区、直辖市）政府部门垂直管理两种。中央政府部门垂直管理的机构由中央政府部门直接领导，尽管该机构设在地方并从事带有一定地方性的工作；省（自治区、直辖市）政府部门垂直管理的机构由省政府工作部门直接领导。 　　与中央或上级政府部门与地方政府及其部门之间的关系一样，中央或上级政府部门及其垂直管理机构与地方政府之间的关系，也被形象地称为“条条块块关系”，它历来是中央或上级与地方政府关系中的重要内容之一。 　　根据《地方组织法》）和国务院各机构、单位的《主要职责、内设机构和人员编制规定》（“三定规定”），我国上下级政府及其部门、机构之间的“条块关系”，主要有四种情形： 　　（1）作为地方政府的工作部门，受本级政府统一领导，并且受国务院或上级政府主管部门业务指导。如教育、民政等部门。 　　（2）作为地方政府的工作部门，受本级政府统一领导，并且受国务院或上级政府主管部门业务领导。如审计、行政监察、公安、统计、烟草专卖等部门。这类工作部门通常称为“双重领导部门”。其中有些以地方政府领导为主，有些以上级主管部门业务领导为主。 　　（3）作为中央主管部门的派出机构或分支机构，受中央主管部门的垂直领导。如海关、金融、国税、外汇、证券、保险、民航、流域管理、出入境检验检疫等等机构或单位。 　　（4）实行半垂直领导体制，即中央政府主管部门对省级政府工作部门有领导或指导关系，省级政府对工作部门也有领导关系，但省以下实行垂直管理，省以下地方政府对这些机构、单位没有领导关系，如工商、地税、质监等机构。 　　其中，属于上述（3）、（4）情形的机构、单位，就是所谓的“垂直管理机构”，即指设立在本行政区域内不属于同级政府管理的有实施法律、法规职责的行政机构或单位。 　　（二）垂直管理的依据 　　垂直管理部门对分支机构或派出机构实行垂直管理，主要是由有关法律、法规授权。如根据《中国人民银行法》第十三条，中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构，并对分支机构实行统一领导和管理。类似的还有，海关总署下设广东分署、天津特派办、上海特派办，依法协助总署指导和监督辖区内各直属海关的业务建设和队伍建设等方面工作，海关总署直属海关和隶属海关，承担关区内的各项海关业务工作；工业和信息化部依法对各省、自治区、直辖市设置的通信管理局实行垂直管理；国家外汇管理局依法在各省、自治区、直辖市、副省级城市设立分局、外汇管理部等。 　　也有的是根据“三定规定”实行垂直管理，如商务部在大连等16个地方派驻的特派员办事处；国家海洋局派出机构北海分局、东海分局和南海分局；国家统计局在全国下设的调查总队、调查队；财政部在各省、自治区（不含西藏）、直辖市以及计划单列市设立的财政监察专员办事处；环境保护部设立的区域环境督查中心和核与辐射安全监督站；国家安全生产监督管理总局领导设在地方的煤矿安全监察局、煤矿安全监察分局，由国家煤矿安全监察局负责业务管理等。[1] 　　（三）垂直管理体制利弊分析 　　目前，我国大多数地方政