行政被告资格辨析..doc

行政被告资格辨析. 　　关键词: 行政被告资格/行政主体资格说/行政行为主体/行政职权主体/行政责任主体 　　内容提要: 确定行政被告的正确标准应当是行为主体标准，而不是现行法律和理论通说主张的“行政主体资格说”。行为主体标准，是一个简单标准、事实标准、程序标准、直接标准和可选择标准。它是由行政权的代表性、利害关系因素、行政救济责任内容要求以及简易便民原则所决定的，因而能够克服“行政主体资格说”存在的标准混淆、套用民事理论、复杂不便民、限制救济范围的扩大、逻辑上自相矛盾等天然缺陷。 　　一 　　行政复议、行政诉讼和行政赔偿制度中，都有一个如何正确确定行政被告的问题。（注：行政复议和行政赔偿中称之为被申请人，行政诉讼中称之为被告。为了便于研究，在此统称为行政被告。）虽然《行政诉讼法》明确简单地规定了“作出行政行为的行政机关是被告”，起诉条件也只是要求“有明确的被告”，但事实上远不是这么简单。按照现行制度规定和实际做法，行政被告不仅要明确，而且要正确，并且正确被告的标准也非常复杂。如果不能按照复杂的正确标准起诉，就会被驳回，救济程序无法进行。 　　理论通说和法律及司法解释对于行政被告条件的说法、规定虽然不少，但实质条件有三： 　　条件一，必须是行政行为主体。所谓行为主体，就是指作出被诉行为的主体。“主体与行为之间必须有行为人与行为的关系”，（注：应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2002年版，第101页。）“只有作出被诉的具体行政行为的行政机关或者被授权组织，才有可能当被告；没有作出被诉的具体行政行为的，不可能成为被告。”（注：杨解君主编：《行政诉讼法学》，中国方正出版社2002年版，第137页。）即便是不作为行为，也不能免除行为主体的条件要求。在法律上就有“作出具体行政行为的行政机关是被告”的原则规定。 　　条件二，必须是行政职权主体。作出行政行为的主体在法律上是否是行政职权的主体以及是否有权独立作出行政行为，是行政被告资格的又一个条件。只有在法律上有权、独立、对外作出行政行为的行政主体，才具有行政法上的独立“人格”和地位，没有权力独立对外作出行政行为的，不是行政法上的行政主体，不能成为适格的行政被告。也就是说，“虽然以自己的名义作出具体行政行为，但因其没有取得法定行政主体资格，不能独立承担法律责任，”其行为的法律后果应由其他取得法定行政主体资格的主体来承担。（注：参见最高人民法院行政审判庭编：《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释释义》，中国城市出版社2000年版，第38页。）所以在法律规定和司法解释中，对于行政委托的被告，明确规定是委托者而不是被委托者，派出机构原则上不能成为行政被告，除非有法律、法规的授权，（注：这种授权使它取得了对外独立作出行政行为的资格，即取得了独立行政主体的资格，所以能当被告。）等等。 　　条件三，必须是责任主体。能否独立承担行为的法律责任，是行政被告资格的又一个重要条件。要成为行政被告，不仅事实上有行为，有行政职权主体身分，还应当具备独立承担其行为法律责任与后果的权利能力，不能独立承担法律责任的主体，是不具备行政被告资格的。这一点，典型地反映在最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条的规定上，即“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。因为“原则上临时机构不能作被告，但临时机构有独立承担责任能力的除外”。（注：江必新：《中国行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版，第121页。）所以，是否具有独立的责任能力就成为行政被告资格的又一个重要内容。 　　行为主体、职权主体及责任主体三要素，构成了行政被告的资格要件，缺一不可。一个主体实施了行政行为，必须在同时符合行为主体、职权主体和责任主体的条件下，才能成为适格被告，缺乏其中任何一个条件，都不能成为适格被告。（注：如甲机构以自己的名义作出了行政行为，但是按照法律规定它没有资格或权力对外作出行政行为，它的行为就要由在法律上有此资格或权力的机构来承担责任，而它自己则不能承担责任，不能成为适格被告。）在行为、职权、责任三要素中，职权要素是最根本的要素，决定着行为和责任要素。因为，所谓行为主体，是指行政行为在法律上应当归属于哪一个主体，而不是指事实上是由哪一个主体实施的。既然是法律上的行为归属主体，归属的标准又是法律上是否有权力作出行为，那么权力要素自然成为主体要素的根本所在。就责任要素而言也是如此，所谓能否独立承担责任，不是指主体的财产能力，（注：这一点，与民事责任能力是不同的，民事责任