我国事业单聘用制改革分析.doc

我国事业单位聘用制改革分析 潘晨光 文章提要：文章从我国事业单位的概念、特征出发，梳理了事业单位改革的不同发展阶段，以及改革所遵循的思路，指出事业单位聘用制改革的核心是用“聘用制”取代“聘任制”。进而，作者在分析事业单位人事制度改革政策和相关单位的实际操作经验教训的基础上，指出，由于长期形成的体制及观念等因素的制约，我国事业单位的改革将是一个长期的、逐步完善的过程，只有不断总结、吸取相关经验教训，并及时在政策方面表现出来，我国聘用制改革才能取得实效。 关键词：事业单位 聘用制 改革 一、事业单位聘用制的提出 （一）事业单位的概念 事业单位的内涵是不断完善的。1955年7月，在全国人大常委会《关于1954年国家结算和1955年国家预算的报告》中，我国从经费使用的角度首次使用了事业单位的概念。事业单位主要指：受国家机关领导、不实行经济核算的部门或单位，其经费由国库支出，如学校、医院、研究所等。 在1963年7月22日发布的《国务院关于编制管理的暂行办法》中，把教育、卫生等事业单位表述为：为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位。 在1984年召开的全国编制工作会议上，在《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行（讨论稿）》中，事业单位被表述为：凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、社会福利等项活动服务，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业单位编制。 1998年10月25日，国务院发布施行《事业单位登记管理暂行条例》，标志着我国有了专门的、对事业单位进行规范的行政法规。该行政法规第二条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。 目前我国有事业单位130多万个，其中独立核算事业单位95.2万个。纳入政府事业单位编制的人员近3000万，各项事业经费支出占国家财政支出的30%以上。[1] 全国事业机构中，全额拨款单位、差额拨款单位、自收自支单位的比例分别是65%、 15%、 20%。按实有人数计算，在全额拨款事业机构中工作的人员占总数的60%，在差额拨款和自收自支事业机构中的人员，分别占21%和19%。[2] 事业机构大体上有25种行业类别，包括教育、科研、勘察设计、勘探、文化、卫生、体育、新闻出版、农林牧水、交通、气象、地震、海洋、环保、测绘、信息咨询、标准计量、知识产权、进出口商检、物资仓储、城市公用、社会福利、经济监督、机关后勤及其它。这些事业单位可以被分为三类：一是直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位，主要从事的是监管、资质认证、质检、鉴证及机关后勤服务等类的活动；二是承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位，主要从事的是科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动；三是承担着中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位，主要从事的是咨询、协调一类的活动。 “事业单位”主要有以下三个特征： 第一，资源由政府配置，通过行政系统的编制和计划来管理。中央和各级地方政府的各个部门，采用命令、指示、规定、条例等行政手段统管其所属的各类事业单位。每一项事业的举办发展都限定在政府的意志之内，其规模、任务、目标、用人、领导任免、机构、职位、运作、考核、裁撤，均由其直接归属的行政上级主管部门负责。与之相应，每一个事业单位都有一个行政级别，参照行政级别执行相应的管理办法，享受相应的政府待遇。 第二，经费由国家供给，事业单位依附在其所在行政层次的政府财政上面。国家财政统一供给各项事业经费，是中国事业单位的一个基本特征。国家不仅为事业单位提供一切事业经费的来源，而且为事业单位制定了统一的事业财务制度，包括事业单位经费预算收支科目，事业单位预算级别，事业单位开展事业活动中有关事业经费的领拨、缴销、运用、管理、监督等具体规定，以及各种名目繁多的经费开支范围、开支标准等等。 第三，事业单位运作的公益性。事业单位不直接从事物质产品生产，属于非物质生产部门，从这一特性出发，事业单位的运作被定性为“社会活动”。由政府管理、由财政提供经费，要求其为社会提供服务。事业单位所追求的主要是社会效益。 在国外，类似于中国事业单位的一些组织或机构，要么与政府相比称之为非政府组织（NGO），要么与企业相比称之为非盈利机构（NPO）。而我国事业单位的情况比较复杂，不同行业、不同层次的事业单位存在着性质模糊、职能混杂、分布广泛、涉域交叉、利益关系复杂、责任边界不清等特点，导致我国学者对事业单位的性质众说纷纭，莫衷一是，还没有比较科学的分类办法。从实际运作看，其性质也极为复杂：有的享受着事业单位的待遇，