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深圳农地国有化与城市化陷阱 作者：刘　愿 ????来源：经济纵横????点击数： 21???更新时间：2008年06月10 【字体：大 中 小】? 摘 要：本文介绍深圳市农地国有化的背景及政策，并以宝安区新安街道办上合社区为例，分析这一农地国有化政策对原村民及农村的影响。深圳农地国有化使27万农民丧失了据以形成自生能力的土地要素所有权，实质是城市化的陷阱。为保障农民土地权益，地权归农及农地转用市场化势在必行。 　　关键词：城市化，农地国有化，地权归农，农地转用市场化 　　2003年底，深圳市以一种特殊的方式实现“全国第一个没有农村的城市”的城市化目标，27万农民转为城市居民，956平方公里农村土地由集体所有“转为”国家所有。深圳农地国有化作为“特例”，在取得完全城市化的背后，其实质却鲜为人知。本文将介绍深圳市农地国有化的背景及相关政策，并以宝安区新安街道办上合社区为例，分析这一政策对原村民及农村的影响，最后揭示这一城市化政策的实质，提出保障农民土地权益的政策措施。 　　一、城市化遭遇用地瓶颈是深圳农地转国有的背景 　　根据2003年《中共深圳市委、市政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》(以下简称《意见》)，加快两区城市化步伐，对缩小特区内外经济和社会发展差距，把深圳建成我国现代化中心城市和国际化城市具有重大战略意义。这似乎是深圳此次城市化的初衷，但真实的原因则是深圳城市化遭遇严重的用地瓶颈。自成立经济特区以来，深圳市经济迅速发展，城市化与工业化进程位居全国之首。在城市化与工业化的过程中，土地价格急剧上升，农村地区以集体土地建设厂房、宿舍、商铺等物业获取可观的租金收益，农民日益认识到土地资源的珍贵与价值。通过国家征用将农村集体土地转为建设用地，在寸土寸金的深圳已难以为继。经济特区建设用地供应紧张，关外大量土地尚未开发，深圳城市化遭遇严重的用地瓶颈，而政府征用农村集体土地困难重重，为了不致“落后于时代的发展要求”，深圳城市化不得不另辟蹊径。 　　二、村民转居民、集体土地转国有是深圳城市化之路 　　深圳农村集体土地国有化并非采用国家征用方式，其主要措施为：原镇、村两级的行政建制变更为城市街道、居委建制；原村民陆续转为城市居民并相应获得深圳市社保待遇；原镇、村两级的集体经济组织改制为股份合作公司。城市化政策的核心是宝安、龙岗两区约956平方公里的集体土地一次性转为国有。然而，政府仅对其中265平方公里纯农业用地“适当补偿”；360平方公里未曾承包到户的农村山林地以“默认国有”原则被自然地转为国家所有；另外300多平方公里“已建成区”则作为历史遗留问题视为征地处理，政府承认农民对“已建成区”的土地使用权，不追究违规责任，但须把“已建成区”的土地权属统一转为国有，且不再对农地征用作任何补偿。 　　(一)纯农业用地“适当补偿”低于征地补偿。2003年，政府对265平方公里纯农业用地的“适当补偿”低于2002年《深圳市征用土地实施办法》规定的补偿标准。由于2003年转地已将原村民转为城市居民并赋予其社保待遇，转地补偿费用仅包括土地补偿费、青苗补偿费及地上附着物补偿费。 　　1、2003年转地的土地补偿费标准实际为2002年征地的土地补偿费及安置补助费之和。2003年转地将土地分为三类，补偿标准分别为：24000元/亩、17000元/亩、12000元/亩。2002年征地规定山林地可获得土地补偿费和安置补助费合计8000元/亩，但在此次转地中山林地“默认国有”，对此类土地无任何补偿。 　　2、2003年转地的青苗补偿费分类标准更细，补偿标准更低。首先，对水田、菜地、旱地、茶园及菠萝、葡萄、火龙果等青苗和杂林木、鱼塘的青苗补偿，2002年征地规定补偿上下限，2003年转地对上述各类土地的青苗补偿则取2002年征地补偿的上限值。其中，旱地青苗转地补偿最低，为600元/亩；茶园青苗转地补偿最高，为4000元/亩；鱼塘只补偿开发费及搬迁费。其次，根据荔枝、龙眼的种植年限，2002年征地青苗补偿标准分为五类；2003年转地对荔枝龙眼果树规定种植年限与树冠直径的双重并列标准，往往使果树适用较低的分类补偿标准，农民的实际青苗补偿收入减少。如，对树冠直径为1-2米的荔枝龙眼青苗，2002年征地补偿费最高可达1.6万元/亩；2003年转地对种植年限为1—5年且树冠直径为1-3米的荔枝龙眼青苗补偿费仅为2000元/亩。对杂果类的青苗，2003年转地补偿标准也普遍低于2002年征地补偿标准。 　　3、对地上附着物补偿标准降低。2002年征地规定了10类补偿标准，2003年转地按“重置成本价”、“评估经营损失”予以补偿；至于苗圃、花木场、风景树、古树等的补偿，征地与“转地”的补偿办法差别不大。 　　(二)已建成区土地收归国有。已建成区的土地性质可上溯到2