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论国土资源配置宏观调控的必要性 许坚 陈海秋 （中国土地学会 北京 100035） 摘要：之所以在市场配置国土资源之外，还要实施宏观调控，主要是基于“市场失灵”的缘故。强调国土资源配置宏观调控的必要性，并不意味着就要否认市场配置国土资源的重要性。在社会主义市场经济体制建设过程中，我们应当恰当处理好国土资源市场配置机制与宏观调控的关系。 关键词：国土资源；配置；市场失灵；宏观调控 国土资源有广义和狭义之分。广义的国土资源指国家的一切资源，包括自然资源和社会经济资源，狭义的国土资源则单指自然资源，主要包括土地资源、矿产资源、海洋资源、气候资源、水资源、生物资源、能源资源、旅游资源等。国土资源配置一般通过两种方式，一种是市场配置，另一种是计划配置，即国家实施的宏观调控。一个普遍的观点是，市场机制是迄今为止最有效的配置方式。市场配置国土资源的优越性：一是有利于促进资源配置与社会需求的结合；二是有利于提高资源配置的经济效益；三是有利于使资源配置的经济效益与部门和企业的经济权利、经济责任、经济利益相结合。所以，我们必须努力实现市场在配置资源方面的基础性作用。但同时，我们也要注意必须强化国土资源配置的宏观调控作用。之所以在市场配置国土资源之外，还要实施宏观调控，主要是基于“市场失灵”的缘故。“市场失灵”的主要表现有： 第一，外部性。国土资源市场配置外部性失灵表现为当某些市场主体的活动给外部（社会或其他主体）带来经济损失时，通过市场机制的自发作用来调节将难以达到有效配置国土资源的目的。这种外部性，可能导致市场在配置国土资源时产生种种偏差。例如有些当事人不付代价便可得到来自外部的经济好处，如兴建道路可以带来附近地价上涨，出现所谓的“搭便车”现象。又如，有些当事人的活动会造成外部主体经济损失得不到补偿，象化工厂排污对土地的损害或对养渔场的损害，开山劈石搞建设造成水土严重流失而导致土地质量锐减等。这类外部影响一般不可能通过市场价格表现出来，当然也就难以通过市场机制的自发作用得到制止、补偿和纠正。 第二，局部性。国土资源市场配置的局部性表现为对公共事业和公益事业的基础设施建设（如公路、铁路）等公共部门的公共产品，单靠市场机制往往不能有效的供给。这是由于公共物品的消费具有非竞争性、非独占性和非排他性的特点的缘故。土地资源是一种稀缺资源，在土地资源的配置上，仅靠各地方、各部门和各单位从局部利益出发作出安排，在全局上就难免会出现力所不及的死角。例如：道路、桥梁等市政建设，文体、卫生、公园、绿地等非赢利性事业的发展，城镇居民福利住宅、经济适用房建设，城乡生态平衡和环境保护，水土保持，农田防护林带营造，沙漠改造，干线铁路和公路的修建，新城镇的三通一平等等，都要在土地资源的总需求中占有一定的份额。但所有这些都不能，或难以依靠市场的自发性配置来实现，就必须依靠国家通过计划手段直接安排，即依靠国家的宏观调控和微观管理来实现。（周诚，1997）改革开放20多年来的基础设施发展的实践，可以充分说明这一问题。 第三，垄断性。国土资源市场配置垄断性失灵表现为市场上出现只有为数很少的几家供应商，甚至是独家垄断的局面，垄断厂商通过操纵物价，牟取暴利，使市场均衡作用失灵。市场本身有一个悖论：市场的良好状态是竞争状态，不管是完全竞争的理想状态，还是垄断竞争这种市场常态，只有保持竞争，市场机制才能有效发挥作用。可是，在对于规模经济敏感的部门，市场竞争有一种趋势——生产经营规模越大，效益越高。这种趋势导致积聚和集中，导致垄断，从而抑制竞争。可以说，市场竞争本身具有走向垄断的趋势，尤其是在规模经济意义显著的行业，这种趋势更为明显。垄断反过来又抑制竞争，抑制市场机制的有效运作，妨碍经济效率的提高。（郭小聪，1999）例如，房地产市场，就容易形成垄断，海南1992年前后地皮爆炒，一个重要的原因，就是少数人在幕后操纵的结果。另外，广西北海市至今仍有数千亩的闲置土地无法利用，也同样是少数人操纵垄断的结果。 第四，盲目性。市场能够引导国土资源的投向，但却难以确定国土资源的投量。例如，1992年前后全国出现开发区热，各地方纷纷占用土地兴办开发区，形成土地供过于求，造成耕地荒芜、资金浪费，就充分反映了市场的盲目性。再如，我国目前有不少矿产资源已经被开采殆尽，究其原因就是什么赚钱，就拼命开采什么，由于无计划盲目开采，最后出现了不得不靠进口的被动局面。 第五，分配不公性。市场不能完全实现公正的收入分配，这是分配失灵的显著特征。例如，行政划拨土地使用权的持有者，非法将其投入隐形市场，牟取暴利，造成国家土地收益的流失。由于土地区位的不同，使土地使用者获得不同的土地收益，都是市场难以保证土地收益公平分配的有力证明。造成分配失灵的原因（马洪，1994；郭小聪，1999）：一是在存在垄断的条件下，价