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论行政法中行政行为的法制监督 张骁隆 　　“依法治国，建设社会主义法治国家”这一基本方略，是党的十五大提出的，同时也是1999年的宪法修正案中的重要内容，它是社会主义市场经济建设的客观需要，也是社会文明进步的重要标志，同时也是国家长治久安的重要保障。 　　一个国家要想真正实现“依法治国”，那么行政法的建设将起着决定性的作用。目前我们国家确认行政行为的合法性，大都还只是停留在事后补救的层面，这怎么能从根本上解决问题呢?怎么能真正实现行政管理的公正与高效呢? 　　所谓“法的意义”不在于事后的“违法必纠”，而在于事前的“有法可依、有法必依”，从而依法办事。假如行政部门都是在一个行政规范的框架内实施行政行为，并且实施了事前有效的法制监督，那么事后的行政官司将大可减少。 　　相对来说，行政权是静态的，而行政行为是动态的。那么新的法治应从传统的着重控制静态行政权转换为更注重规范动态的行政行为。国家要想真正把“行政法”当作行政行为日常工作的准绳，而不是作为行为过后的检测，这就要求国家为“法的意义”的实现制造一个平台，即：在行政机关内部设立一个法制监督机构，参与到行政行为中来，在行政机关行使职权实施行政行为时，行使有效的事前法制监督。 　　本文通过对行政法制监督的作用，以及积极监督和消极监督(现行行政法制监督)的对比来阐述事前法制监督在行政行为中的作用。 　　关键词：法治、行政行为、行政法、行政法制监督、事前的行政法制监督 　　论行政法中行政行为的法制监督 　　一、行政法在法治建设中的重要性 　　法治的基本意思是依法办事、依法治国、依法管理国家。法治要求政府在法律范围内活动，政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律，应承担法律责任。法治的实质是人民高于政府，政府服从人民。因为法治的“法”反映和体现的是人民的意志和利益。 　　法治不等于“用法来治”。“用法来治”是把法律单纯作为工具和手段，政府运用“法”这一工具和手段来治理国家，治理老百姓。“用法来治”的实质是政府高于人民，人民服从政府，因为政府以治者自居，人民被视为消极的被治者。法治作为一种国家社会状态，它既包括对政府的要求，依法行政、依法管理，也包括对公民的要求：人人知法、人人守法。① 　　法治的机制在很大程度上是由民主的新发展所推动的，参与民主必须借助于行政法的规范和保障，行政程序法(规范政府行政行为的法)、阳光法(规范政府行政行为公开的法)、情报自由法(规范政府获取信息和行政相对人从政府取得信息的法)、行政复议法和行政诉讼法，为新的民主形式提供了基本的运作规则，并使这些新的民主形式与传统的民主形式衔接起来②，从而构成了民主的新的机制。当然法治由相对静止向相对动态的转化也是与市场经济的发展相联系的，甚至这种联系是更基本的联系。市场经济的发展，需要相对强有力的行政管理为之提供秩序，而行政权的加强必须有相应的控制、制约机制的加强与之相伴随。否则，不仅不能为市场经济提供秩序，而且还可能破坏已有的秩序，导致新的混乱，损害市场主体的权益，阻碍市场经济的发展。因此必须创制完善的法律以规范政府的行政行为。这种规范政府行政行为的法律就是行政法。相对来说，行政权是静态的，行政行为是动态的。与传统法治着重控制静止行政权比较，新型法治更注重规范动态的行政行为。一个国家，只有在其不仅具有健全完善的控制静态权力的法，而且具有健全完善的规范动态行为的法时，才算进入法治国时代了。很显然，法治国家时代的重要标志是行政法③。 　　二、现行行政法中行政行为的法制监督 　　所谓行政法，即是指调整行政关系的规范和控制行政权的法律规范系统。而行政关系主要包括四类：第一类是行政管理关系;第二类是行政法制监督关系;第三类是行政救济关系;第四类是内部行政关系。本文主要论述第二类的行政法制监督关系。本文主要论述第二类的行政法制监督关系，而且本文所谓的“法制监督“不同于现行的国家权力机关，国家司法机关和行政监察机关的法制监督： 　　首先谈谈关于现行的法制监督。行政法制监督关系是行政法制监督主体对行政主体，国家公务员和其他行政执法组织，人员进行监督时发生的各种关系。所谓“行政法制监督主体”，是指根据宪法和法律的授权，依法定方式和程序对行政职权行使者及共所实施的行政行为进行法制监督的国家机关，包括国家权力机关、国家司法机关、行政监察机关。行政法制监督关系的另一方当事人是行政法制监督的对象，包括行政主体，即国家行政机关和法律授权的组织，国家公务员，其他行政执法组织和其他行政执法人员。所谓“其他行政执法组织”，主要指行政机关委托其行使特定行政职权的组织;所谓“其他行政执法人不具有国家公务员身份的依法律法规授权或行政机关委托行使某种特定行政职权的人员。 　　在行政管理关系中，作为一方事人的行政主体只能是行政机关和法律、法规授权的组织。国家公务员、受