加强农地保护和利用的国外经验及启示.docVIP

加强农地保护和利用的国外经验及启示 　　随着新型城镇化、农业现代化进程的加快，农村土地的利用和保护问题越来越引起人们的重视。一方面，“耕地红线”必须守护好，以免发生粮食生产危机；另一方面，农村土地利用必须适应规模化、集约化的要求，不断提高生产效率。党的十八届三中全会提出，“建立统一的城乡建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这为我国农村土地的管理和规范使用提供了政策上的依据。在政策允许范围内，如何更为有效加强农地的保护和利用，这方面国外有比较成熟的经验可资借鉴。下面以美国、日本、英国为例介绍这方面的经验。 　　美国：国家购买农地发展权 　　美国耕地面积达17790万公顷，几乎比中国多一倍。美国土面积中私人所有的土地占58%，联邦政府所有的土地占32%，州及地方政府所有的土地占10%。20世纪70年代开始，美国也面临耕地被转为建设用地的情况，耕地资源的过快消耗引起了美国联邦政府和各州政府的注意，因此美国实行了一系列保护农地的措施。 　　美国对私人土地的管理主要是通过登记收费和规划引导。在自愿的基础上，实行土地发展权的转让制度，以两种形式进行：一是出售国有土地，通过出台一系列的法案，如《土地先购权法》、《宅地法》来鼓励拓荒和土地的开发；二是通过市场交易来实现土地的交流使用。政府还辅以信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段及各种优惠政策，来鼓励和引导家庭农场规模的适度扩大。 　　美国保护和利用土地比较普遍的措施包括：制定土地利用规划、土地分区管制、对农地实行不动产税收优惠以及州政府出资购买农地发展权。其中美国农地发展权国家购买制度是一个比较成熟的做法。20世纪70年代，各州基本上都制定了州级土地利用规划，东部经济发达地区的纽约、马里兰等州通过州立法启动PDR（Purchase of Development Rights）项目，最初完全由州和市财政出资向农地所有者购买发展权，价格为公平市场价格与农业用途价格的差价，接受政府出价的农地所有者与政府达成协议，将今后变更农地用途的权利转让给政府，以此保证保持农地的农业用途，并且不得反向回购发展权。 　　美国从20世纪80年代开始出台一些法律，采取经济激励的方式保护农地。1990年，国会通过《农场发展法》（Farms for the Future Act，FFA），按照这部法律，联邦政府设立基金项目，可以借钱给州用于农地发展权的购买，条件是该州必须能够补充相应的资金到基金中，该项目实施6年，联邦政府每年支付1000万美元用于农地发展权的购买。2002年通过《农田安全和乡村投资法》（The Farm Security and Rural Investment Act of 2002，FSRIA），规定由农业部下属的土地利用委员会联合地方政府和民间组织共同设立基金来完成对发展权的购买，而联邦政府负责该基金数额的一半，这样就减轻了地方的负担，同时还吸收了民间资本的参与。 　　日本：用法制保护优良农地 　　在日本的土地中，个人所有土地占57%，法人所有土地占8%，国家和地方公共团体所有的土地占35%。其中国家和地方公共团体占有的土地多为不能用于农业、工业或住宅的森林地和原野。因此，在可以利用的土地中，私有土地占很高的比重。为了保护优良农地，日本对农地的购买、转用采取严格的管制。 　　日本的土地流转主要通过买卖和租赁两种方式进行。为了适应社会的发展变化，日本近年来对农地政策进行了全新的调整。2009年12月，《农地法》修订并实施。这次修订主要从可持续发展的角度完善农地转用机制，并明确规定持有农地所有权、租赁权的人，必须确保正确有效地利用土地以及承担相关责任。不管是个人还是法人，只要具有使用机械和劳动力的条件，都可以取得农地使用权。 　　同时，日本进一步强化农地转用管制。为了阻止农地的减少，确保农地规模，对农业土地转用作了更为严格的规定。例如，之前为了供应医院学校等公共设施用地而进行的农地转用是不需要许可的，但新规设立了与握有许可权的都道府县知事进行协议的机制。当农地转用时，立地基准确定后，转用难度由高到低依次为农业振兴地域、甲种农地、乙种第一类农地、乙种第二类农地、乙种第三类农地。列举的前三类农地原则上不许转用。通过严格的土地转用制度，可以保证优良的农地资源不被挪作他用。另外，对于违反转用，创设了都道府县各层级的行政处罚制度，同时提高了罚金额度。 　　从促进农地有效利用的目的出发，日本在加强土地利用动向资料整理分析的基础上，公开提供土地交易信息。从1997年起，在网站上公布土地标价和都道府县地价调查标准价格；利用国土调查（地籍调查、土地分类调查、水调查）整理土地方面的基本信息，借以