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北京再定位，本质问题是财政 　　多年来，首都北京不断地以“摊大饼”的模式发展，城市规模越来越大，负面效应显现越来越明显，严重影响了首都定位。冰冻三尺，非一日之寒，这个结果不是一朝一夕形成的，那么解决起来也没有一蹴而就的可能，有些契机错过就永远错过了。 　　关于北京是如何走到今天这一步的，以及接下来对北京进行功能疏解应该如何入手，本刊记者采访了国家发改委国土开发和地区经济研究所所长肖金成。 两种力量的博弈 　　《南风窗》：北京的功能和资源的确是太集中了，造成了现在的一系列问题。以前也有过类似情况，1960年代曾经从地方上将一批企业收编中央，毛主席阻止了这个趋势，批示让那些企业连人带马滚出北京。那么，造成北京今天的大城市病结果的发展路径是怎么形成和发展的呢？ 　　肖金成：北京的大发展是在改革开放以后，主要有三个原因。首先，在市场经济条件下要素是自由流动的，哪个地方有发展的条件，哪个地方有发展的机会，企业和个人就会到这里来集中。北京作为首都，各方面条件都比较好，所以原来很多迁出去的企业、学校、科研机构陆续都迁回来了。很多企业开始进不了城，就在涿州、燕郊、管庄等周边地区聚集，后来进一步开放，很多企业尤其是企业总部就进来了，银行、企业总部也大量聚集到北京。这是一个客观的趋势，我们做区域研究的人谓之“虹吸效应”或曰“集聚效应”。 　　第二是财政体制，改革开放以后采取的是“分灶吃饭”的体制，即各级政府财政包干制，北京各区各乡镇的财政也在“分灶吃饭”，这样各个区县乡镇都倾向于发展工业，招商引资搞了很多的园区。2004年我们接受北京市发改委的委托，对北京市各区县做过调研，北京的工业园区大概有500多个。工业发展很快，创造的就业岗位越多，北京的人口就越来越多。 　　还有第三个原因，就是改革开放后农村人口走出农村到城市去打工。改革开放后，服务业得到了快速发展，服务业创造了更多的就业岗位。大量就业岗位如餐饮业、物业服务、园林卫生等，主要是农民工。虽然说北京对户籍严格控制，只有一段时间郊区县放开了购房移民的渠道，其他时间都是严格控制的，但是农民工不要户籍，所以农民工对北京常住人口的增长有很大“贡献”。导致北京人口膨胀，城市范围不断向外扩展，交通也越来越拥挤，环境越来越恶化。 　　《南风窗》：回头看关于北京如何发展的脉络，也是几经反复，过去也曾经强调向外分散。以今天的发展后果来看，那时候的发展思路是有合理性的。 　　肖金成：是的，当时除了政治因素之外，确实也是为了避免北京市的规模不断扩大，所以学校向外迁移，科研机构向外迁移，企业也向外迁移。后来在北京的发展上，实际上是两种力量不断在博弈，一种为了财政和GDP，北京市的各区县在招商引资，另一种是从规划的角度想要严格控制人口。 　　《南风窗》：北京发展得越来越大，带来负面效应，其实这早就不是什么新的问题了，讨论了很多年，一直也没有扭转。在这个过程中，有没有哪些契机可以说是错过了的。 　　肖金成：上世纪80年代中期，曾设想把企业总部集中在石家庄，限制企业总部在京建办公楼，但没有形成制度，此后，大量的企业总部向北京聚集。 　　2004年应是一个契机。2004年北京市搞城市规划修编，当时北京刚刚扩展到四环，四环外基本上还是农田、绿地。那个时候我认为是一个机会。当时我们所承担了北京市空间布局的研究，做了大量的调研，提出北京要终止“摊大饼”的过程，功能要向外疏解，产业向外转移，在研究报告中，我们提出，核心就是北京要借鉴上海、天津的经验，上海规划建设了浦东新区，天津规划建设了滨海新区。北京应该建设成多中心组团式城市，不再搞四环、五环、六环向周边扩展的模式；多中心就是从主城区跳出来规划建设新区，打造“反磁力中心”，搞一个交通更便捷、设施更完善、环境更美好、经济更繁荣的新区，将比主城区的吸引力更大。 　　但后来北京的城市规划采取的是城市核心区加城市功能拓展区的模式，四环以内叫城市核心区，四环以外叫功能拓展区，不仅要向北拓展，还要向南拓展，继续“摊大饼”。 　　我们的观点也被部分采纳，北京搞了两个重点新城，一个是通州，另一个是顺义，但没有什么效果。你看从2004到2014这10年，并没有多少功能疏解到通州去，通州搞了房地产，搞成了大型居住区。我们当时的设想是，地铁不要由主城区向外辐射，而是从通州修到亦庄、大兴，在顺义、密云与怀柔之间建设轨道交通，让这些地区组团发展。 　　《南风窗》：机会错过了就错过了，城市建设是不可逆的。 　　肖金成：那个时候城市建成区才到四环，后来大饼一直摊到通州，你看现在北京到通州之间有空地吗？到顺义之间有空地吗？到昌平之间有空地吗？到大兴之间还有空地吗？都成了大饼的一部分，中间完全填满了。不仅大饼摊得更大，而且“见缝插针”，使“大饼”越来越厚。 　　《南风窗》：