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我国流域水污染治理机制创新研究 　　【摘要】加强流域水污染的综合治理，既是实现污染减排目标的重要措施，更是保障国家水环境安全的迫切需要。近年来，以流域为单元对水资源进行综合管理、对水环境进行保护、对水污染进行综合防治已日益受到世界各国的广泛关注。本文结合工作实际，从我国流域水污染治理的现状出发，分析了流域水污染治理机制所存在的主要问题，并着重就流域水污染治理机制的创新与完善进行了研究与探索。 　　【关键字】流域水；污染；治理机制 　　一、我国流域水污染治理现状分析 　　自96年以来，我国已相继制定并实施了重点流域、湖泊、海域以及重大水利工程的“九五”、“十五”和“十一五”水污染防治规划，规划中主要控制指标为COD和氨氮，主要污染控制对象为工业污染和城镇生活污染。然而经过连续三个5年规划的实施，截止2010年，全国40%以上的重点水域水质并没有达到治理规划的目标。以“十一五”水污染防治规划为例，我国“三河两湖”实际COD排放量，超出规划目标20%～72%，而规划项目的完成率，也仅有43%～86.3%。 　　尽管我国近年来针对“三河两湖”等重点流域，开展了一系列流域水污染治理工作。然而经过多年以来的努力，我国流域水水质状况并没有得到根本性改善，水污染问题仍非常严重。当前，流域水污染问题，已不仅影响到人们的正常生产与生活，而且对我国经济社会的可持续化和健康化发展也造成了严重的威胁。 　　二、我国流域水污染治理机制中所存在的问题 　　对我国流域水污染治理失效原因进行深层次探讨，除治理资金投入量不足，治理技术支撑体系薄弱等因素以外，最根本的原因是我国流域水污染治理机制不够完善、不够协调，并集中表现在以下方面： 　　（一）部门分割，机制协调性差 　　长期以来，在流域水污染治理中我国实行的是多部门参与、多层次分类管理的体制，由水利部门统筹负责，具体管理内容则由多个下属部门分别负责。然而这种管理的范围与管理的层次，均是根据地区和行政级别进行划分的，容易导致地区分割、部门分割的局面，流域水污染治理机制的整体协调性也较差。在相关政策或措施实施过程中，往往出现“政出多门”的现象，再加上缺乏强而有力的监督机制，导致了流域水污染治理的长期低效的局面。 　　（二）跨区域合作机制不完善 　　流域区域和行政区域是两类不同性质的区域划分形式，前者是以水文单位和河流作为中心所划分的区域，后者则是按行政管理范围所划分的区域。在我国新《水法》中明确提出了：水资源管理应实行由流域区域管理和行政区域管理相结合的管理体制。然而目前我国流域区域管理机制仍相对薄弱，水资源产权机制也不够完善，并具体表现为： 　　有的政府部门过于追求经济增长，在没有协商的情况下，擅自建设争水利让水害的工程，造成行政区域边际的矛盾；有的上游流域政府部门，则没有对当地排污企业采取有效的管制措施，严重影响到下游居民的正常生产生活；而有的下游流域政府部门，对上游生态建设和污染治理项目缺乏相应的补偿，导致项目的开展缺乏足够动机与激励。 　　（三）管理机制手段单一 　　主要表现为我国流域水污染治理政策、规划的制定与实施中，过于注重末端治理，而忽视了流域水质的预防性控制。例如近年来的排污收费制度、排污总量控制制度等都是针对流域水污染末端治理，而水污染的预防性政策则相对很少。另外，往往还过于注重工业领域的水污染控制与治理，而忽视了农业领域和生活用水所造成水污染控制。 　　（四）公众参与机制缺乏 　　公众是流域水资源开发利用与水环境保护的直接参与主体，然而在实践中，无论是流域水资源的开发利用，还是水环境保护都缺乏相应的公众参与机制。正是由于公众参与环境保护的权利、方式以及程序等管理机制和法律体系仍不完善，导致多数公众的环境意识淡薄，缺乏足够的参与环境保护的积极性。 　　事实上，正是由于流域水环境管理所牵扯的源点多面广，规范而有效的公众参与机制，将使流域水环境保护更容易被公众接受，通过这样一种自下而上的管理模式，将使得破坏水环境的各种行为受到有力的监督与管制。 　　三、我国流域水污染机制的创新与完善 　　（一）建立符合流域特性的水污染综合治理机制 　　为了加强流域水污染治理的力度，保障流域综合治理规划目标的实现，我国应逐步建立起以流域为主体，并符合流域水资源特性的水污染治理机制。为此，应当专门建立以流域水资源综合管理为主要职责的流域机构，它作为流域区域内环境保护的最重要决策机构，主要负责对水域环境进行监管与协调，而流域内的地方政府和其它职能部门则作为决策的执行机构。 　　（二）建立跨行政区的流域协调机制 　　一方面，在流域统一治理的基础上，还应当加强政府各部门与流域区域内各地方政府间的协作关系，建立有效的生态补偿与纠纷协调机制，并真正形成一个统一规划、分部门实施的