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城市水务市场化融资问题探析 　　一、引言 　　我国“十二五”期间提出，要规划和建设能源节约，环境友好型社会。2010年11月，国务院发布《全国水资源综合规划》，将我国水资源的保护和发展提高到战略性的高度。在国家加强对我国水资源开发重视和关注的基础上，为解决城市水务融资及建设效率问题，国务院于2011年5月7日发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励民间资本加入到国家基础上设施建设中来，城市水务建设的融资渠道有机会得到拓宽。由于水务建设属于公用事业，一直以来我国公用事业的投融资模式处于长期僵化的状态，即财政出钱，地方主管部门组织建设，地方水厂组织运营。在这一模式下，水务建设的资金来源较为单一，融资规模有限，且资金运用效率较为低下。因此，解决好我国城市水务在市场化进程中的融资问题，并对其他基础设施建设提供可借鉴的思路，这对我国国民经济稳定、快速、可持续发展战略得以顺利实施具有重大的现实意义。 　　二、城市水务事业融资决策要素理论分析 　　由于城市水务产品和服务属于准公共物品范畴，因此，其融资特点与一般公共事业融资存在区别。首先，城市水务建设的实际发起人和投资人不同，其发起人一般为政府或其授权的水务企业，而实际投资方则另有其人。这也就决定了第二大特点，实际投资者和发起人的目标不同，当水务建设为私人投资时，投资方的目标为经济利益，而政府的目标是实现社会效益，但由于政府在建设过程中只有监督权而无控制权，因此，双方之间的目标分歧可能导致融资的失败。 　　凯恩斯主义认为消费是经济的核心，包括水务产业在内的公共工程只起到刺激作用。不过目前的经济学者认为，一个经济体系的有效运作离不开对公用事业的科学管理。由于实务界和理论界对公用事业的观点的转变，促使政府加大与私营部门合作力度，促进了经济的增长。 　　通过引入民间资本和私人资本可以达到公用事业降低成本并提高效率的目的。尽管政府对公用事业直接管理机制是较好机制之一，但是将行政领域的条块管理搬到了水务企业，行政框框的束缚将会使得企业的无法正常运行。政府通过引入多元投资主体能够改变政府直控式的管理模式，提高水务企业的活力。另一方面充分利用民间资金和私人投资，引入多元投资主体，可以缓解政府财政压力。公用基础设施供应有限，而城市水务产业的需求却是很大，由于国家公共部门财政收入有限，仅靠财政预算支持城市水务非常困难，因此迫切需要拓宽投融资渠道，吸引多方资金。城市水务融资模式主要受三方面影响： 　　第一，地方政府的财政能力。城市水务作为公用事业，政府资金会参与其中，因此，政府在城市水务中一直发挥投融资主体的作用。而政府的参与程度则取决于政府的财政能力以及城市水务建设在财政支出中的比例。但是由于城市水利对资金投资要求较高，因此，部分经济发不发达地区的政府难以单纯依靠财政满足城市水务的投资要求。 　　第二，金融市场的发达程度。国家的金融市场发达程度与企业的融资模式密切相关，城市水务的融资模式也会受到当地金融市场发展程度的影响。由于我国信用体系不够完善，信用评级机构较少且部分公信力受到质疑，因此，第三方担保以及资产抵押仍然是当前城市水务建设融资的主要形式。可见，我国金融市场的发展水平使得我国城市水务建设融资受到制约。 　　第三，投资者风险收益偏好。由于城市水务与居民生活密切相关，因此其市场稳定性要求较高。但由于城市水务建设的资产专用性程度较强，而水价受到政府管制较多，因此，城市水务投资的收益率较低。由于投资者对城市水务投资的风险和收益各不相同，除了财政投入外，适合于城市水务行业的资金来源最好是政策性融资、成本低的市政债券、周期长的国债，以及政府援助项目和国际金融组织的低息贷款。 　　三、城市水务市场化融资现状 　　随着城市化的推进，城市水务的需求也逐步增长，目前，我国水务行业基本采用的融资方式为：以政府为主导的融资，而以项目为主体的BOT、TOT、ABS融资，以企业为主体通过股权和债权融资模式则使用较少。但由于我国城市水务建设正由政府融资向政府主导下的多渠道融资转变，因此，在转变过程中我国城市水务建设的融资存在一系列问题有待解决： 　　第一，部分经济落后地区政府在城市水务建设中的投资作用缺失严重。由于城市水务密切关系民生，且其投资额巨大，投资期较长，投资回报率较低，因此，各国水务建设仍以政府融资为主导。但在我国经济不发达地区，政府财政能力有限，其在城市水务建设中的投资不足逐渐成为制约城市水务发展的重要问题。财力有限的政府在城市水业的公益性和收益性之间做出了收益性的选择。而由于导向不明确，全国大部分地方政府在引入多渠道融资后，也迅速地退出了城市水务投资主导者的角色，减少或不再向地方水务企业提供建设资金和给予财政补助。而水务企业采用除自筹以外的贷款、合资、合作等融资方式筹集