地方行政规范良法化的制度性构想[余文唐][精选].doc

地方行政规范良法化的制度性构想* ——基于“执法重心适当下移”的思考** 余文唐 ——————————————————————————————————————— [内容提要]本文基于国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出“执法重心适当下移”的决策，针对目前地方行政规范制度所存在的突出缺陷，对地方行政规范良法化问题进行制度性的构想。文章分为制定原则、审查监督和责任追究等三个部分。一、制定原则：和谐一致、坚守权限、注重效益、吸纳民意；二、审查监督：内部监督、人大监督、司法监督、社会监督；三、责任追究：责任主体、责任形式、追究机关、追究程序。 [关 键 词]地方 行政规范 良法化 制度性 制定 监督 责任 ——————————————————————————————————————— 《全面推进依法行政实施纲要》（国务院，2004年，以下简称《纲要》）第19条指出：“要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对于人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。”这是深化行政执法体制改革的一个重大决策，必将促使规章以下的地方行政规范性文件（以下简称地方行政规范）的制定率与使用率的大幅提高，其在行政执法中的作用自然也就将得到更加充分的发挥。然而，由此也就同时带来这样的一个疑虑：就我国目前的地方行政规范之现状来看，它能担当得了如此重任吗？毋庸讳言，目前在地方行政规范的制定方面，确实存在着诸多问题：制定数量颇多却大多质量低下，违法制定、越权制定、重复制定以及冲突抵触等现象时有发生；此等情形在有的地方甚至可以说比比皆是，已经处于相当混乱的状态。如此，在执法重心下移的新形势下，我们应当如何因应呢？不用说，首先当然是限期清理，使其尽快适应执法重心下移的要求。但这只是应急的措施，更为重要的还是健全地方行政规范制定与监督制度并予切实实行，以确保地方行政规范普遍而不断地成为良法。本文结合《纲要》的精神，从制定原则、审查监督、责任追究三个方面来谈对地方行政规范的良法化问题。 一、制定原则 “没有无原则而进行的立法”。与更高层次的立法一样，地方行政规范的制定同样必须在原则的指导下进行。良法的制定原则，应当体现良法的基本标准，保证制定出来的法成为良法。而良法的基本标准包括实质标准与形式标准两大类。前者是就法的实体内容和作用意义上来说的，可以将其概括为：反映民意、符合规律、体现正义、利于社会；后者则是从法在程序操作和形式要求上来界定的，本文的概括是：立法有据、体系和谐、规则明确、操作简便。地方行政规范的良法化原则，一方面要体现作为良法的基本标准，另一方面也要适合其本身的特质。基于地方行政规范立法的低层次性和贴近实践的特质，结合考虑目前我国在这方面立法上存在的具体问题，本文认为以下四个方面的原则是地方行政规范良法化所特别需要强调的： （一）和谐一致。和谐一致原则是法制统一立法原则在地方行政规范制定中的具体体现，或者说前者是后者的下位原则。其内容包括两个方面：首先要求所制定的地方行政规范应当与其上位法一脉相承、不相抵触；同时也要求同一地方、同一机关制定的地方行政规范协调一致、不相“打架”。法律帝国是个纵横有序的规则与价值体系。在纵的方面，存在着从高而低的效力位阶，要求下位法必须服从上位法而不得与其相抵触；而横的方面，同样要求相互和谐，尤其是同一地方、同一机关所制定的法。和谐一致是良法的首先要求，因此本文将其作为地方行政规范制定的首要原则。需要说明的是，本原则与法制统一的立法原则的主要区别在于：后者之含义较前者宽广，它不仅含有前者之义，还有立法权统一的固有或原始内涵，因而本文只将和谐一致原则视为其下位原则。另外，和谐一致原则也与依法行政原则有所差异，前者包含着纵向与横向（内部）两个方面的和谐；后者通常强调的是依照上位法特别是国家法律、法规行使行政权，或者说侧重于纵向的统一。本文在行政规范的制定原则中，之所以没有用法制统一和依法行政的惯常提法而代之和谐一致原则，除了认为它对于行政规范的制定更为贴切外，还与本文的主旨即主张行政规范的法源性直接相关，没有丝毫标新立异的意思。目前在我国，地方行政规范与国家法律、法规相抵触以及不同行政规范之间的“打架”现象比较普遍。最近发生于某省的高速公路收费与执行救护任务的120急救车免收的“规范打架”，引致病人因救治被耽误而死亡的人命事件，就是一个“规范打架”的活生生的典型例子。违反和谐一致原则制定地方行政规范的危害严重性，由此可见一斑。所以强调地方行政规范和谐一致的制定原则，对扭转我国目前的地方行政规范的混乱状况，尤其具有特别重大的现实意义。 （二）坚守权限。权限原则是任何机关行使职权的所必须坚守的原则，地方行政规范的制定当然也不能例外。该原则要求地方行政规范的制定机关须在其的法定职权范