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“特别法优于一般法”规则适用难题探析 内容提要： “特别法优于一般法”，是与“上位法优于下位法”、“后法优于前法”相并列的法律基本适用规则之一。我国《立法法》第83条规定，既是我国法律首次对“特别法优于一般法”规则的明文确认，也是首次对“特别法优于一般法”规则适用条件的设定。但这一规定同时又引发出三个疑难问题：（1）如何理解“同一机关”？（2）如何理解法与法之间的“不一致”？（3）如何识别“特别规定”与“一般规定”？文章试对这三个事关该规则适用条件的理论及实践问题进行探讨，以推进对这些至今尚未引起人们重视的问题的研究。 　　“特别法优于一般法”（也称为“特别法优于普通法”），是与“上位法优于下位法”、“后法优于前法”相并列的法律基本适用规则之一。该规则起源于罗马法的古典时期，由罗马法学家伯比尼安（Papinianus）首先提出[1]，其拉丁文的表述是Lex specialis derogat legi generali，通常也简称为“特别法规则”（lex specialis），系指公法权力主体在实施公权力行为中，当一般规定与特别规定不一致时，优先适用特别规定。它不仅见诸于法理学说，更是国际法、刑法、民法、行政法等法律适用的一项重要规则。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第83条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定……”这是我国法律首次对“特别法优于一般法”规则的明文确认，也是首次对“特别法优于一般法”规则适用条件的设定。但我们必须看到，这一条文中有三个事关该规则准确适用的疑难问题必须解决，那就是：如何理解“同一机关”？如何理解法与法之间的“不一致”？如何识别“特别规定”与“一般规定”？ 　　一、如何理解“同一机关”？ 　　《立法法》第83条特别使用了“同一机关制定”的字眼，立法本意是要给规则设置一个明确的适用范围，强调规则只适用于“同一机关”制定的法律规范之间，非同一机关制定的法之间即便不一致，也不适用“特别规定优于一般规定”。但究竟什么是“同一机关”，《立法法》本身没有作出回答，至今也没有法学著述或实务部门专门对此作出过权威、统一、明确的解释。“同一机关”究竟是指“同一层级的机关”、“同一系统的机关”、“同一职能的机构”还是“某一特定的组织”抑或是其他？究竟“同一”到什么程度？这是值得探讨的。 　　（一）“同一机关”的内涵界定 　　“机关”一词在《立法法》中共出现30次，概括起来有两层含义：一是指与其他组织、团体、个人相区别的国家机关。依照我国《宪法》第三章关于国家机构的规定，国家机关包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关。二是指特定的国家机关。《立法法》中主要提及了三类特定机关：（1）制定机关，“制定机关”一词在《立法法》中出现9次，其含义可理解为：具有制定法律、行政法规、地方性法规（自治条例、单行条例）和规章的国家机关与被授权组织，具体包括各级立法机关（狭义的）、国务院及其部委直属机构、特定人民政府（省、自治区、直辖市政府和较大的市政府）以及具有独立行政管理职能的工作部门；（2）裁决机关，包括全国人大常委会、国务院和制定机关；（3）备案机关，包括全国人大常委会、地方人大常委会、特定人民政府、被授权组织。可见，立法法中所称的机关，是指具有法律规范制定权的组织。 　　据此，笔者认为，《立法法》中的“同一机关”即为“同一制定机关”；换言之，同一机关制定的法律规范之间实质上是“同一制定机关”的法律规范之间。其同一性应理解为“同一个”或“同一名称”的机关，而不是“同一层级”、“同一系统”或“同一职能”的机关，比如国务院各部委、直属机构之间属于同一层级的机关，制定的部门规章也具有同等的法律效力，但不是同一个机关或同一名称的机关。 　　在《立法法》颁布前，法理上一般认为“特别法规则”适用于“同位法”之间。从该规则的本原含义及国外通用的适用条件来看，一般也都没有把适用条件限定在“同一机关”制定的法之间。但需要指出的是，同位阶法与同一机关制定的法之间是不等同的，同位阶的法不限于同一机关制定的，不同机关制定的法也有属于相同位阶的，如国务院不同部门制定的规章之间。《立法法》确立“同一机关”这一适用条件，更符合我国立法主体多层次性和法律体系复杂性的实际情况，按照这一规定，“特别法优于一般法”规则只能适用于同一机关制定的法之间。 　　（二）回应实践中的难题——全国人大与全国人大常委会是否属于同一机关？ 　　由于《立法法》对“同一机关”表述不清楚，没有写明它究竟是指哪些具体机关，因而造成了理解与适用上的不确定，尤其表现在：实务部门和理论界对全国人大与全国人大常委会是否是同一机关，两者制定的法律之间发生