(分配问题上的政府责任与政策理性——从区分“公平”与“均平”说起贾康.docVIP

分配问题上的政府责任与政策理性——从区分“公平”与“均平”说起 　　-　财政部财政科学研究所所长　贾 康 　　“公平”的内涵亟需廓清 　　关于“公平与效率”的讨论所涉及的现实问题是非常重要的，而且引起了各方面的强烈关注。不少研究者指出：公平与效率的关系并非全是此消彼长的对立关系，也是相互促进、互为条件的关系，这是很有道理的。我认为，如果从细致、严谨研究的角度，应该把中文的“公平”之内涵再拆分一下。通常人们谈到很多的公平问题，但如果翻译到英语的语境中去，要视情况的不同翻译成两个单词才能较准确地表达原意，分别是“fairness”和“equity”。实际上国人讨论公平问题时，往往是把这两个概念混同，完全“一锅煮”了，带来的问题就是“捣浆糊”，无助于问题的廓清。比如说现在大家越来越多地认同起点的公平、过程的公平和结果的公平这样的划分，我理解起点公平和过程公平是英语“fairness”之意，这两个公平和效率之间是没有矛盾的，并且是保护、促进效率的，主要是指通过公正的待遇和处理，使大家各自发挥相对优势，使大家得到一种发展中的公平的环境。但到了结果的公平，则主要是指英语“equity”之意，实际是指结果的均平状态，这种均平确实与效率之间有一定的此消彼长的关系，调控者需要作出合理的权衡掌握。 　　廓清汉语中“公平”在不同情形下实际分别所指的规则公正的“公平”和结果相近的“均平”这两个不同对象，对于国人和研究者们现在深入讨论问题会很有帮助。我认为迫切需要在这方面做一些矫正，有利于大家讨论时有的放矢，不打“三岔口”。近些年收入分配方面的矛盾凸显之后，在人们讨论时往往都说得慷慨激昂，争论往往很激烈，但是却大都把英文里可以很好区分的这两样东西混在一起说，结果就带来了在一个概念下说不同的事情、实际没有共同语言的情况，造成了中文语境中“公平与效率”问题的混乱。我认为学术界今后应该在这方面努力区分开“公平”与“均平”，争取促成各方把概念首先合理化、清晰化。 　　“公平”与“均等化”方面的政府责任应当明晰化、合理化、动态化 　　如果从起点公平、过程公平(意在公正)的角度来看，政府的应尽之责是制定和维护必要、合理的法律制度和规则，保护合法的产权和公平竞争的环境(“刷出一条起跑线”)。如果从结果公平(意在均平)的角度来说，政府的作用应更多地体现为通过再分配手段抑制、缓解收入悬殊。前期的“结果”在一定场合又是后期的“起点”，于是又联系到政府的另一项应尽之责，就是努力发展和实现基本公共产品、公共服务的“均等化”，这个均等化我理解也就是要托一个底，是政府应该提供的诸如普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障这类东西，对其应该保证的最低限度的公共供给，必须由政府托起来。但是这并不应理解为政府可以和应当大包大揽，从而把在公平竞争之中和之后必然形成的差异压得十分扁平。 　　以这样的一些认识看待公平和效率关系的处理，我认为可以更有利于清晰地形成一些政府职责边界和“政策理性”的要点，促成政策的合理化调整，进而有利于一些社会矛盾的缓解与多元主体活力的持续释放，也可以解开一些对于公平和效率矛盾的困惑，保障和支持中国现代化事业的持续发展。 　　关于政府“均等化”的“托底”职责，从国际经验方面可以举一个澳大利亚的例子。澳大利亚政府在再分配中较早明确了“均等化”的概念，即强调使公共服务结果均等化。上世纪90年代初，我们到澳大利亚做过考察，澳大利亚的政府官员和一些学者很自豪地说，他们有“世界上最高水平的均等化制度”，是依靠转移支付作为基本手段的。那里有容量很庞大的、每隔几年要作系统性充实改进、每年都要做小修小补的数据库，有多少年发展起来的一套复杂的计算公式，用以支持和实施联邦政府自上而下对不同地区的转移支付。通过各方参与把这些很复杂的公式、权数、系数制定出来，具有消解社会矛盾的作用，也就是说，这有利于把社会中不和谐的东西归于和谐：简单公式的计算结果和复杂公式的计算结果，最后均等化效应上的差别是不大的，但是在这个过程中，矛盾不再变成公众和政府之间的争议，也不再变成联邦和地方之间的争议，而是经过一个透明的博弈，大家(包括各个地方政府和社会公众)都可以对转移支付资金的使用规则和分配公式发表意见，共同讨论如何去作动态的改进，结果是大家接受了一个虽然越来越复杂，但又是现实的、可操作的处理方案，矛盾也就在这个方式下平和处理及化解掉了。这个经验对于我们中国而言，很有启示意义。 　　澳大利亚的均等化目标，原则地说，是政府要做到对于其每一个国民，无论在国内什么地方，对那些应当由政府提供的公共服务事项，大致在使用价值的“结果”上是均等的，即“每个社会成员都能享受大体均等的公共服务”。这一过程中，政府花的钱即供给成本决不是均等的。比如说在悉尼、墨尔本等几百万人口的大城市，需要设立急救站，政府