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行政程序法立法中实体与程序关系探析 　　沈开举 　　行政程序法立法中如何处理实体与程序的关系的问题至关重要，它不仅涉及这部法典中实体与程序之间的逻辑关系，而且涉及到这部法典的立法宗旨和立法模式。笔者认为行政程序立法的内容应严格限定在程序方面，行政程序的法典化不是行政法的法典化。尽管目前世界上已制定的行政程序法典中对这一问题的处理有多种模式，但笔者认为中国行政程序法在立法上不应简单照搬别国模式，应当在总结中国行政程序立法的经验和教训的基础上，借鉴别国的立法经验，制定一部有中国特色的行政程序法典。 　　一 　　实用主义和理想主义是行政程序立法中处理实体与程序关系的两种不同的价值取向。实用主义以英美为代表，强调行政程序的控权功能，在实体与程序的处理上一般只规定行政程序，不规定实体内容;理想主义以德国为代表，强调通过行政程序立法实现行政法的法典化，在实体与程序的处理上同时规定实体与程序内容 。 　　在自由资本主义时期，对行政权力的制约主要靠实体的限制，管的越少的政府就是越好的政府。这一时期的国家特征表现为：法律至上，无法律则无行政;立法、司法、行政这三种权力在分立的基础上存在着不同程度的相互制约;政府的自由裁量权的拥有和行使受到极为严格的限制;在政府权力和个人自由的关系上，政府一般被要求充当“守夜人”的角色，个人自由主要是免于政府干预的权利。19世纪末20世纪初，由于福利国家的出现，行政权呈现出扩张和全方位渗透的趋势，资本主义发展进入到一个新阶段。与传统的法治国家相比，现代法治国家的行政权已侵入立法和司法领域，行政自由裁量的空间增大，行政权由消极行政向积极行政转化。行政权的扩张，一方面是由于现代社会的现实需要，另一方面，也对当代社会中个人权利与自由带来潜在或现实的威胁。早在上个世纪初，英国政治家休厄特针对行政权扩张以及委任立法等情形，指出时代已显示出迈向新专制的危险;哈耶克教授针对现代社会对传统法治原则的超越，忧心忡忡地认为，人类可能走上了一条通往奴役的道路。但是，人类并没有走向新专制，也没有遭受奴役，人类最终靠自己的政治智慧，认识到现代社会在不得不赋予政府更强大实体权力的情况下，对这种权力进行制约的良方——程序。“程序的控制之所以重要，就是因为在实体上不得不赋予行政机关很大的权力”。通过行政程序对权力的行使进行事前和事中的监督和制约，防止行政权的滥用，促进行政权行使的效率平衡行政权和相对方权利之间的关系，保障相对方的权益。美国人将行政法视为控制行政权力滥用的法律，而不是行政权力运行的法律，因此并不重视行政法的法典化工作。其制定行政程序法的目的就在于落实宪法中的正当程序条款，为公民提供基本的程序保障，同时使行政权力的行使统一化、标准化和简单化。美国1946年《联邦行政程序法》的制定，从某种意义上说，也是出于对行政权扩张的畏惧。从1887年第一个独立管制机构——州际商业委员会的设立，到20 世纪初，这种机构已经达到数十个，对传统的三权分立理论构成了冲击，也使人们对其拥有的强大权力感到不安。于是1916年美国法学会主席路德提出了通过制定行政程序法典来制约行政权力的设想。在罗斯福新政时期，行政权力的急剧膨胀使人们对行政程序法典的作用有了更迫切的期待。终于在二战结束后的1946年，《联邦行政程序法》得以通过。这是一部纯粹规定行政程序的法典，没有规定行政实体的内容。 　　与美国人的理念不同，德国学者深受其行政法鼻祖奥托?梅耶的影响，对实体法原则、原理的规定，比英美法系热心，一直致力于行政法的法典化。其行政程序法的制定，不仅担负着行政程序法典化功能，而且还担负着行政法法典化的重任。因此，德国《联邦行政程序法》中，行政行为和行政合同等实体法条文占了相当大的比例。台湾当代著名的行政法学家翁岳生先生对此予以充分肯定，认为德国的作法为行政法学者所苦苦追寻行政法法典化的理想找到了实现的途径，在行政法学上具有重大意义。大陆著名行政法学家应松年教授也认为，行政法典的制定“是不为也，非不能也”。可以说，德国《联邦行政程序法》的最大特点是“注重行政法之法典化，将实体法有关部分予以规定在内”。台湾1999年《行政程序法》步德国后尘，也规定了大量实体法内容。西班牙、葡萄牙、澳门行政程序法典同样如此。葡萄牙行政程序法典的重点是行政实体法，只有行政程序这个部分是纯粹的程序法。 　　二 　　行政程序法中处理实体与程序的模式，各个国家和地区的做法不尽相同。台湾学者叶俊荣先生曾根据法典化的程度，将行政法的法典化分为四种类型：一是最完全的法典化。不论是程序事项，还是实体事项，全部通过法律内部结构安排，统一规定在一部法典之中。这种立法形式被称为最完全的法典化。二是去除实体的法典化。这种模式主张仅规定程序，使所有的行政事项统一适用行政程序法，其他法律仅作实体规定。三是仅就各种行政事项