从_管治_到_服务_关于乡镇政府职能转变的问卷调查_吴理财..docVIP

2008.4 从“管治”到“服务”* ——关于乡镇政府职能转变的问卷调查 吴理财 （华中师范大学中国农村问题研究中心；中共中央编译局博士后工作站） 内容提要：农村税费改革之后，人们普遍赞成乡镇政府职能从“管治”为主转向“服务”为主，但 是，笔者在安徽、湖北、重庆等地的调查却表明，乡镇政府的这种职能转变却极其迟缓。既有诸如 乡镇“财力不足”等现实性原因，也有既有体制安排导致的内在激励不足和外在压力不强的深层次 原因。因此，深化县乡体制改革，积极转变乡镇政府职能，增强公共服务能力，是当下乡镇改革的 着力点和关键点。 关键词：乡镇改革乡镇政府职能管治公共服务 农村税费改革以来，特别是2006年国家全面废除农业税以后，中国终于走出了延续两三千年的 “以农养政”的农业社会时代，也走出了近现代以来“以农养工”的现代化起飞时期的向内积累期。 农业税的废除，以及国家宏观政策转向城乡统筹发展、建设社会主义新农村，中国乡镇政府向服务 型政府转型面临着前所未有的好时机。但是，实际的情况又如何呢？乡镇政府职能转变存在哪些问 题？其原因是什么？如何促进乡镇政府职能的有效转变？带着这些问题，2007年4月至10月，笔者先 后在安徽、湖北、重庆等地进行了一次问卷调查。以下是这次调查的基本情况。 一、调查的基本情况 这次调查共涉及安徽、湖北和重庆三省（市）的7个县（区）。调查共发放问卷800份，收回有 效问卷691份。调查样本的分布情况如表1。 表1 调查样本分布情况 调查地点 固镇县（蚌埠市） 涉及乡镇或单位 湖沟镇、城关镇、新马桥镇、连城镇 频数 115 比例（%） 16.64 安徽省（350） 利辛县（亳州市） 颍上县（阜阳市） 中疃镇、阚疃镇、双桥乡 八里河镇、半岗镇、迪沟镇、陈桥镇 86 149 12.45 21.56  * 也是笔者主持的国家社会科学基金项目“乡镇政府从‘管治’到‘服务’改革研究”（批准号：06CZZ015）的一项研 究成果。该项研究得到第四十二批中国博士后科学基金资助。本文修改得到陈劲松先生的指导；调查问卷数据由华中 师范大学政治学研究院 2006 级政治社会学专业硕士生录入，在此一并致谢。 - 62 - 从“管治”到“服务” （续表 1）  重庆市（149） 湖北省（192） 合 计 渝北区 酉阳县 南漳县（襄樊市） 咸安区（咸宁市） 木耳镇、茨竹镇、兴隆镇、石坪镇 铜鼓乡 县委党校（县乡干部班） 横沟桥、双溪桥、高桥等乡镇及区直 100 49 81 111 691 14.47 7.09 11.73 16.06 100.00 这次调查的对象涵盖了县乡干部、农村教师和农民等不同群体。其中，县级政府部门干部占 8.67%，乡镇党政机关干部占 47.53%，乡镇站所人员占 26.91%，农村中小学教师占 11.96%，农民 占 2.18%。在被访的干部中，处级干部占 4%，科级干部占 31%，一般工作人员占 65%。在性别方 面，男性被访者占 70%，女性占 30%；在年龄方面，20～29 岁的占 13.40%，30～39 岁的占 41.87%， 40～49 岁的占 34.19%，50～59 岁的占 9.64%；在工龄方面，16.07%的人工龄不足 10 年，42.04%的 人工龄为 10～19 年，34.16%的人工龄为 20～29 年，7.73%的人工龄为 30～39 年；在文化程度方面， 只有 2.8%的人是初中或初中以下文化程度，接近一半（48.82%）的人具有大专文化程度，具有高中 （或中专）、大学本科及以上文化程度的人分别约占 1/4；76.28%的被访者是党员。被访者的上述阶 层或结构分布特性，在一定程度上确保了这次调查数据的代表性和可信性。 二、乡镇政府职能：“管治”抑或“服务”？ 在农村税费改革之前，乡镇政府主要承担着两项职能，一是“整合”，二是“汲取”。所谓“整 合”，又称国家的一体化，即通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各部分和要素结合为 一个有机的整体（徐勇，2006）；所谓“汲取”，是国家基于自身的存在和发展的需要，对基层社会 进行资源抽取。 汲取”与“整合”相互配合，相互影响， 整合”为了“汲取”， 汲取”亦为了“整 合”，二者互为表里（吴理财，2006a）。概而言之，这两项职能实际上都偏重于“管治”目的，而不 是“服务”于“三农”。 应该说，农村税费改革之后，人们对于乡镇政府职能的认识几乎有了 180 度的大转变，大家都 赞同乡镇政府职能应该从“管治”为主转向“服务”为主。例如，根据笔者 2005 年的调查，农村税 费改革后，人们对于乡镇政府职能