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我国地方政府政策评估困境的政策生态学分析 ——兼析S市车牌拍卖政策评估 董幼鸿 （上海行政学院 公共管理部，上海　200233） 　 【摘　要】政策评估对检验政策效果、确定政策走向、明确政策责任、推进民主参与、优化资源配置、教育和动员公众等方面具有重要意义，但实际中，地方政府政策评估存在许多困境，影响了其效果。本文运用政策生态学理论，结合S市政府具体政策，阐述地方政府政策评估困境及其成因，以期完善政策评估制度。 【关键词】政策生态学；地方政府；政策评估；车牌拍卖政策 【中图分类号】D035　 【文献标识码】A　　 【文章编号】1009-4997（2009）03-0039-08 收稿日期：2009－05－２９ 作者简介：董幼鸿(1971-)，男，安徽人，上海行政学院公共管理部副教授、博士，研究方向：应急管理、公共政策等。 地方政府政策评估是指按照一定客观标准，对政策实施后的效益、效率、效果等进行评估，确定政策实施后是否达到预期目标、达到的程度如何、对社会生活带来哪些影响（正面影响或负面影响）等，以此来判断政策方案本身的优劣、政策执行中的效率，根据政策评估结果来决定地方政府政策延续、调整、废止、替代等措施。在政策运行中，地方政府对政策制定和执行比较重视，将更多精力放在制定和执行环节上，至于政策执行了以后，政府对政策效应如何、民众满意度如何、政策是否需要调整等方面评估重视不够，即使开展了评估，往往也流于对政策运行的肯定和总结方面。在政策理性评估方面还是缺乏相应的制度保障，容易导致政策评估动力不足的问题存在，使得地方政府政策评估工作难以进行。本文采取政策生态分析的方法，以S市车牌拍卖政策为案例，论述地方政府政策评估的困境及其深层原因，探索如何优化地方政府政策评估生态，加快政策评估制度化建设，提高地方政府政策评估能力。 一、地方政府政策评估困境分析的工具——政策生态学理论 随着生态学理论的发展，生态学理论逐步被引入到行政学研究中，形成了跨学科理论——行政生态学。行政生态学理论与方法在某些方面、一定程度上符合马克思主义关于物质世界普遍联系和系统发展的观点，符合马克思主义关于经济基础和上层建筑关系的基本原理，是我们社会主义国家行政管理可以借鉴和吸收的行政理论和方法。我们在实际工作中和理论研究中都要注意研究行政管理与其外部环境、经济基础和行政管理之间的关系，寻求行政管理规律，增强行政行为的有效性。[1] 行政生态学为我们深入研究地方政府政策评估中的问题及其成因提供了强有力的理论工具。 公共政策环境是影响公共政策运行的外部条件和因素，研究公共政策的生态环境对公共政策制定、执行和评估等过程有着至关重要的影响。因此，公共政策生态环境和要素一直成为公共政策领域研究的重要课题。Robert Eyestone在《公共政策趋势》里用一个公式来表达公共政策与生态环境之间的关系：P=（E，G）其中P代表公共政策，E代表生态环境，G代表政府，这个公式表达了公共政策与政府、生态环境之间的函数关系。 美国公共政策学创始人拉斯韦尔（Lasswell），最早对公共政策生态进行了论述，他阐述了政策学科的三个特征：跨学科性、情境和问题导向的本质和规范性。其中，对于情境性，拉斯韦尔认为，以往政策的研究主要受限于注意的焦点导致社会情境描述和分析的失败。因此，他特别关注政策分析与外部环境之间的关系。他对情境性的定义是“公共政策的问题不可能脱离特定的经济、政治、社会和文化环境。”他提出来的“情境性”实质就是研究公共政策的生态，是公共政策与内外环境之间的关系，与社会经济发展大环境之间的密切联系。Ronald·D Brunner认为在不同环境下，报偿体系均有所不同，环境因素也对不同的个体或群体产生影响，政策科学家应根据环境、时间、资源来研读判别信息，并且以系统、广博而有效率的方式来提供注意力的指引。[2](P45-68)其他美国公共政策学专家从不同角度论述了公共政策的生态。Van Horn、Barmer等三位学者以政策和政治的六个领域来分析环境对公共政策的影响，以及对决策者、利害关系人和幕僚的认知和行动的影响。[3]Nakamula和Smallwood则从政策环境概念分析了公共政策体系成败的因素，认为政策环境与政策的发展过程息息相关。他们还以政策规划、政策执行和政策评估三个阶段环境为主，讨论政策主体、领域与政策环境之间的关系。 根据以上分析，政策的外部环境因素可以分为宏观生态因素和微观生态因素两大类。公共政策的宏观生态因素包括经济—资源因素、政治—法律因素、社会—文化因素和国际因素。政策的微观生态因素主要是指具体公共政策所处的具体的、特定的背景，具有多样性，变动性，甚至是突发性的特征。[4]国外政策学专家对公共政策生态的研