对《执行行政诉讼法若干问题的解释》“法律上利害关系”的解读..docVIP

对《执行行政诉讼法若干问题的解释》“法律上利害关系”的解读 　　曾 艳 　　根据传统的诉讼理论，只有自己的合法权益受到违法行为侵害的人，才具备起诉的资格，成为一名诉讼正当的当事人。这种认定原告资格的传统标准被称为“直接利害关系原则”，以这样的原则来认定诉讼原告是否具有诉讼主体资格，有其防止诉权的滥用及节省诉讼资源的积极意义。但是，随着经济社会的发展、民主法治的进步，如果只允许“直接受害”的个人才能代表自身起诉，则大多数案件中涉及的公共利益将无法得到充分的保护。为了回应实践的需要，公益诉讼便随之诞生。其实，早在罗马法时期就有公益诉讼和私益诉讼之分。一般来说，私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起;公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。 　　行政诉讼对监督行政机关依法行政，维护公民、法人或其他组织的合法权益起着重大作用，但限于“认为行政行为侵犯其合法权益”、“法律上利害关系”的原告资格认定，涉及公共利益的案件难以进入行政诉讼。现实中具体行政行为侵犯公共利益的事件又经常出现，因此近年来理论与实务界对行政公益诉讼都较有研究。但几乎所有学者都以参照域外行政公益诉讼立法为路径，主张我国也应在现有的行政诉讼规则之外另行构建行政公益诉讼。 　　因此，我们认为，行政诉讼不仅应该维护公民、法人或者其他组织的个体利益，也应维护公共利益。《行政诉讼法》与《执行行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《行政诉讼法的解释》)也渗透着公益保护的思想，并未排斥行政公益诉讼的存在。现行行政诉讼制度并不缺乏对公益的权衡维护，只是缺少公益事件进入诉讼的渠道，这集中体现在行政诉讼原告主体资格的局限上。因此，在我国构建行政公益诉讼，应以该原告主体资格的局限为路径，寻求公益事件进入诉讼的突破，而不应另行构建。在现有规则之外另行构建，将带来两者的不协调，就如日本民众诉讼中存在的问题。而且，即使另行构建行政公益诉讼规则，也应拓宽原告主体资格的范围。 　　一、现有行政诉讼规则对公益诉讼的限制 　　1、原告诉讼主体资格的发展沿革。 　　行政诉讼的当事人适格判断，不同于民事诉讼。民事诉讼原告主体资格往往以民事实体法的权利有无为依据。而行政实体法上的公权概念及范围并不明确。“故于判断当事人适格时，如何自实体法上探求以及当事人于诉讼上应有如何举动始谓适格，乃发生问题。”因此，各国行政诉讼制度都规定了原告诉讼主体资格，如德国《行政法院法》第四十二条第二项的“致其权利受侵害”、日本《行政事件诉讼法》第九条的“有法律上利益者”。随着利益的多元化、分散化，为维护团体利益、公共利益，有必要进一步扩大原告主体资格。于是《行政诉讼法的解释》突破了《行政诉讼法》“侵犯其合法权益”的标准，采用“法律上利害关系”的认定标准，而且列举相邻权、公平竞争权的利害关系人也可提起行政诉讼。可见，原告主体资格已经有长足的发展。虽然《行政诉讼法的解释》“法律上利害关系”对纳入行政公益诉讼仍有障碍，但第一条第二款第六项规定的“产生实际影响”标准，则体现了立法者面对现实需要的困惑和寻求突破的心理。行政诉讼制度在不断发展，救济渠道也应不断拓宽，对于原告主体资格也应不断寻求突破，以切合司法实践的需求。公益诉讼正是这样一种呼声。公益诉讼正是原告资格不断放宽、公民提起行政诉讼的渠道越发畅通的产物。可见，公益诉讼实质上就是原告主体资格在法律规则上遇到困惑与寻求突破的反映。 　　2、“法律上利害关系”的标准存在不足。 　　在现行行政诉讼制度下，公民、法人或者其他组织只有在其权益受到行政机关侵害时才能提起行政诉讼。《行政诉讼法的解释》虽然有了拓宽，其第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其它组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该解释对原告主体资格作了一个重要的限制——即“法律上”利害关系。尽管起诉人与被诉的具体行政行为存在一定的利害关系，但这种利害关系如果不是法律明确规定的或者受法律保护的，那么，起诉人依然不具有原告资格，法院也就当然不会受理。“法律上”的标准不仅不明确，因为行政实体法较少规定权利和利益，不同于民事实体上对权利和利益的规定体例;而且，“法律上”的标准排除了为维护事实上利益而提起行政诉讼的可能。这正是我国建立行政公益诉讼制度存在着制度上的障碍，也是我们必须要重点关注的问题。 　　3、对公益诉讼与私益诉讼关系的误解。 　　公共利益是指一定范围内的整体利益，与该范围内的个体必定存在一定的利益关系，或者直接或者间接，或者事实上的利益，或者法律上的利益，不存在超越一切个体的抽象的公共利益。超越个体利益的，纯粹的公共利益，应当不存在。既然公共利益与个体存在某种意义上的利益关系，就可借助于现有行政诉讼原告资格的改造和拓宽予以纳入，以达到维护公益的目的。笔者认