徐双敏行政管理学..doc

第一节 行政概念的阐述 一、行政的基本内涵 行政活动伴随国家的产生而出现。然而，“行政”作为一个科学范畴提出并受到人们的关注，则始于在国家活动领域中将政治与行政做出明确区分，由此导致公共行政（或政府行政）概念的出现。 《牛津词典》将“行政”一词定义为：“一种行政执行行为”，即“对各种事务进行管理”或“对执行、运用或处理进行指导或监督”。《韦伯斯特词典》对行政一词的定义基本上与其类似。其他一些专业词典规定的更为详细，关于行政一词的定义还包括：“与保留记录和信息处理有关的活动；日常 文书工作”，“与执行他人制定的规定、程序和政策有关的活动”； 根据以上不同的定义，我们可以对“行政”做一个基本的定义： “行政”通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。具体表现为政府以为全体国民服务等宪法原则和宪法精神为依据，以实现社会公平和社会正义等行政理念为指导；以运用公共行政权力为基础，以承担行政责任为前提，以合法的行政管理方式为手段，以追求卓越为目标履行政府职能，制定国家宏观公共政策。 二、行政的特征 （一）政治性(Political)： 行政的阶级性，统治阶级通过行政来贯彻政治主张； （二）社会性(All-around)： 社会经济、科学、文化、教育、卫生； 管理社会公共事务是行政的基本职能； （三）执行性(Executive)： 执行立法机关制定的法律，下级行政机关应执行上级行政机关的政策、方针和决议； （四）系统性(Systematic)： 开放的子系统，同社会其他系统（法律、政治）进行人才物的交换； 三、政治与行政 政治与行政是政府的两种功能。对政治与行政的区分做出重要贡献的是威尔逊和古德诺。威尔逊的著名论文《行政之研究》（1887）和古德诺的名著《政治与行政》（1900）中提出的政治与行政两分法的观点，被公认为开创了公共行政学的传统。“在一切政治制度中，只有两种基本的功能，即国家意志的表现和国家意志的执行，前者谓之政治，后者谓之行政”。在威尔逊看来，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。古德诺则认为，“行政管理的很大一部分与政治无关……应当把其中很大一部分从政治实体的控制下解脱出来。”但政治与行政有着密切的联系，割裂二者之间的联系而取得行政独立性的做法显然是有其局限性的。 四、管理与行政 随着人类社会的产生，管理活动也相应出现。特别是国家产生以后，除国家政务从社会事务中的分离出来外，还出现了多种多样的管理领域以及由此形成的各种不同的管理主体和管理行为。因此，行政与管理有着密切的关系。 行政管理在任何社会中都是由最大和最具权威性的公共组织——政府来承担和完成的。从这一意义上说，行政管理就是政府管理，行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。但行政与传统意义上的管理又有着其不同点，如出现和存在时间早晚的不同，活动的外延宽窄的不同，活动性质的不同等。 第二节 行政管理学的产生与发展 一、西方行政管理学的产生与发展 （一）行政管理学产生的历史条件和社会背景 1、“行政国家”的出现。其标志是：行政机关规模扩大、人员增长、公共事务管理职能扩展。 2、“文官制度”改革运动的发展。其目的是：废除政党分肥制、建立“中立的”文官制度和功绩制。 3、多学科的形成与发展。政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展促进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的发展为公共行政学从政治学分离出来创造了理论条件 4、专业教育和职业教育的发展 （二）行政学产生之前的行政思想（19世纪末之前） 1、亚里士多德的行政思想 2、马基雅弗利的行政思想 3、洛克的行政思想 4、卢梭的行政思想 5、密尔的行政思想 （三）西方行政管理学的产生与发展 1、早期研究时期（19世纪末－20世纪初） （1）政治－行政二分法的提出 威尔逊 《行政学研究》 古德诺 《政治与行政》 （2）传统管理理论对行政学研究的推动 泰勒 科学管理理论 法约尔 行政的5项职能（计划、组织、指挥、协调、控制） 2、两次世界大战期间的研究（1917－1945） （1）公共行政学的诞生 马克斯·韦伯《社会组织与经济组织理论》（1922年） 怀特 《公共行政学研究导论》1926年（第一本教科书 标志着学科的形成）。 威洛比 《行政学原理》1927年 最早流行的教科书。 （2）传统管理理论的继续发展 古利克与厄威克 《行政科学论文集》（1937年） 管理七职能论：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。 巴纳德 《经理的职能》（1938年） 正式组织与非正式组织的关系 （3）行为科学理论的两次冲击 1927－1932年梅奥的霍桑试验 马斯洛的需求层次理论 3、第二次世界大战后期的研