我国地方政府债务问题的研究..doc

我国地方政府债务问题的研究 地方政府债务是政府债务的重要组成部分。我国地方政府债务风险问题已经引起了人们的广泛关注。本文从地方政府债务的涵义出发,指出了我国地方政府债务的涵义、现状和特点,并分析了我国地方政府债务风险的形成原因,并从多角度提出了针对我国地方政府债务问题的对策。 一、地方政府债务的基本概念　　地方政府债务是指地方政府作为债务人,由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。这一界定至少包含了以下三层涵义:(1)地方政府债务不仅仅是指地方政府通过发行具有一定票面价值的债券所形成的债务;(2)地方政府债务除了包括地方政府通过信用手段取得的财政收入之外,还应当包括地方政府的某些欠款,即一些应付未付的款项;(3)地方政府债务应包括地方政府担保的部分债务。 　　按照债务发生是否需要特定的条件,可以将地方政府债务分为直接债务和或有债务。直接债务是指不需要特定事项的发生,在任何情况下地方政府都需要承担支付责任的债务。或有债务是指基于特定事件发生的地方政府债务。按照债务的发生是否属于法定义务,可以将地方政府债务分为显性债务和隐性债务。显性债务是指建立在某一法律或者合同基础之上的地方政府债务。隐性政府债务是指不以某一法律或者合同为基础的,产生于公众预期或者政治压力的,由地方政府承担偿付责任的债务。这两种分类形式相互交叉,组成地方政府债务的四种基本类型,即直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务。 从我国的情况来看,1994年《中华人民共和国预算法》第28条明确规定:“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”然而,事实上地方政府既存在合法债务又存在游离于财政监督之外的债务。具体来讲,目前我国地方政府债务主要包括如下内容:一是各种转贷债务资金。主要是指1998年以后出台的中央政府国债转贷资金。二是目前大量存在的也是政策所允许的,根据国家统一安排由地方政府举借的大量外债。三是尽管在法律上不允许地方政府发债,但客观上已经形成了地方政府的融资体系。如,地方政府通过各职能部门所属的信托公司或地方商业银行等单位运作的,用于提供地方公共产品的债务。又如,各级地方政府提供担保的机构、单位或企业的各种借款或债券的发行。四是地方政府的欠款和挂账。包括:对地方行政事业单位人员的工资欠发、地方的粮食风险配套资金缺口以及粮食亏损挂账等。五是地方国有企业难以偿还的债务和某些金融风险的转嫁,以及社会保障资金的缺口。 债务直接债务或有债务化解地方金融风险专项借款国债转贷资金、上级财政周转金、农业综合开发贷款等款项向国内金融组织与单位、个人的借款地方财政部门举借的外债 各种拖欠款（工程款、人员工资，出口退税欠款等）政府担保的外国政府、国际金融组织贷政府担保的国内金融组织借款国有粮食、供销等企业政策性挂账 社会保障资金缺口 地方金融机构的债务 ．地方国有企事业单位的亏损、欠债或损失挂账 ．自然灾害和环境危机债务 ．政府在基础设施市场化筹资中的收益率承诺 ．下级政府的债务据中金公司估算，年末地方政府负债约为万亿元，其中年净新增约３万亿元。预计年和年后续贷款约为万亿元，年底达列约万亿元。万亿元的地方政府负债约占中国年ＧＤＰ的，相当于中国外汇储备的。地方政府债务特点： 普遍负债债务规模庞大，具有隐蔽性。目前我国地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，由于偿债资金来源严重不足，在某些地区地方财政已经超负荷运转，所背负的债务负担已经到了债务危机的边缘。许多地方政府债务规模增长过快，增长率远远超过经济增长和财政收入增长的速度。 地方政府举债多头进行，形式多样。首先是借债主体多元化，这些债务有的是政府直接运作，有的是通过财政、发改委等部门运作，还有的是通过政府所属的投融资公司运作。其次是债务种类多样化。各级地方政府不仅负有经中央政府特批发行的地方公债。还以开征各种基金、提高收费标准、转移土地出让金、拖欠民工工资等各种方式举债。 政府偿债能力低．债务风险大危及信用。各级地方政府的官员离任或调任后对自己任期内的负债并不负责，再加上地方政府在债务关系中多属于强势一方，因此地方债务的信用程度极低，逾期不还少还的现象比较严重。长期以来，大量地方政府依靠举债度日已成为公开秘密．政府偿债能力较低，出现债务逾期无力偿还、以贷还贷、以贷还息、拖欠工程款等现象。这不仅破坏了社会信用秩序，而且也严重危及了地方政府的信誉和权威，从而对社会稳定构成不容忽视的潜在威胁。构成复杂，透明度差由于地方政府债务构成复杂、性质多样，再加上缺乏必要的信息披露报告机制，因此尽管目前各地、各级地方政府的债务总量已经不小，但是谁也说不清楚项目究竟有多少、规模究竟