政府责任与农民养老保障问题研究..doc

山西省哲学社会科学规划课题(2008) 政府责任与农村养老保障问题研究 中共山西省委党校 于秀娥 王瑞娟 长久以来，我国农民未被纳入国家保障体系，农民的养老主要依靠家庭、集体和土地解决。随着我国市场经济进程的深化和农村人口老龄化程度的加剧，农村养老形势日益严峻，过去以家庭和土地为主的保障已经难以满足农村老年人的养老需求，需要新的制度供给来满足需求。本课题拟在分析我国60年来农民养老保障总体情况、存在的主要问题及其原因的同时，借鉴国内外养老方面的经验教训，从强化政府责任的视角提出完善农民养老保障体系的对策思路。 一、我国60年来政府在农村养老保障建设中的角色 新中国成立60年来，我国农村养老保障模式主要依赖于经济体制、农村土地制度和农业生产经营方式的变革而变迁。从这一视角来分析，可以看出60年来政府在农村养老保障方面的作为和缺失。 （一）新中国成立初期我国的农民养老保障主要是以农民个体所有制经济为基础的土地保障和家庭保障。新中国成立之初，我国实行了土地改革，废除了土地所有制，实行了以农民个体所有制为基础的“耕者有其田”的土地制度，农民拥有了土地所有权。对于农民来说，有了土地生活就有了保障。因此，可以说土地保障是新中国成立之初政府和社会给予农民的最大保障。因为新中国刚刚成立，政府财政比较困难，在农村除了社会救济这个最基本的保障之外，没有实力建立其他的社会保障制度。在这一时期，对农村老年人社会保障主要体现在对无依无靠老年人的照顾上。土地改革中，许多地方给他们分近地、好地，同时积极组织互助组，帮助他们耕、种、收。而对生活还有困难者，国家给予了临时救济或定量救济。1953年，政府把无劳动能力和无依无靠的孤老残幼确定为救济户。1954年颁布的第一部《宪法》明确规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动力时候，有获得物质帮助的权利”，这是我国首次从法律层面保障了孤寡老人的基本生活。 （二）农业合作化和人民公社时期，我国的农民养老保障主要是以农村集体经济制度为基础的集体保障。土地所有制变革以后，党和政府认为建立合作社依靠统一经营可以形成新的生产力。因此大力支持引导农民走合作化道路。这一过程包括农民互助合作、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社、人民公社化等阶段。发展到1956年底，普遍建立了农业高级社，标志着农村集体经济制度的基本确定，它的实质就是：实行土地统一经营、劳动力统一调配、收入统一分配。与此同时，以农民个体所有制经济为基础的家庭保障功能迅速退化，而以集体为主导的平均主义分配制度发挥着社会保障的功能。在这一体制之下，农村的老年人被纳入合作社，同时安排他们参加力所能及的劳动，参与集体分配。只有当他们完全丧失劳动能力时，才由家庭成员满足其基本生活需求。正是由于经济组织形式的发展变化，对农村中孤寡老人的救济，也经历了由农民互济到合作社保障的过程。中央于1956年发表了《1956—1957年全国农业发展纲要》（于1960年4月正式通过）和《高级农业合作社示范章程》两个指导性文件，都明确规定农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力，以及生活没有依靠的鳏寡孤独社员，在生产和生活上给予适当安排和照顾，包括他们的生养死葬。 （三）党的十一届三中全会到党的十五大以家庭联产承包责任制为基础的土地保障和家庭保障占主导地位，农村养老的制度化建设不断完善。党的十一届三中全会之后，家庭联产承包责任制的实行带来了农村经营方式和分配制度的变化，早先人民公社“三级所有、队为基础”的集体经济被家庭经济所取代。集体经济时期发展起来的各种社会保障与福利事业失去其经济基础，有的因缺乏经济支撑而解体，有的因面临资金困难而停滞不前，由此引发了农村社会保障制度的又一次制度变迁。即，土地再一次承载起作为生产资料和社会保障的双重功能，对农村老年人来说，土地保障和家庭保障成为占主导地位的保障方式。随着农村经济的发展，一方面为农村的社会保障奠定了一定的经济基础；另一方面，随着向市经济的转轨，农民的生产生活面临着市场及自然灾害的双重风险，建立社会保障成为农民的迫切需求。 面对农村养老状况的现实需求，党中央和国务院制定了一系列的政策措施，开始探索逐步建立农村社会保障制度。1992年1月，国务院颁布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。《方案》规定：农村社会养老保险坚持农村务农、务工、经商等人员社会养老保险制度一体化的方向，基金以县级机构为基本核算单位，资金筹集以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策支持，实行个人帐户储备累积制。同年12月，民政部在张家港市召开了“全国农村社会养老保险工作会议”，全面总结了近600个县市组织大规模试点的经验，提出“积极领导、稳步前进”的工作方针，自此农村社会养老保险在全国逐步发展起来，参保人数最多时达800万人。后来出现了参保人