浅议我国行政诉讼和解制度之构建..doc

浅议我国行政诉讼和解制度之构建和解制度在行政诉讼领域的适用能有效地化解了当事双方的矛盾，对于维护行政相对人的合法权益，保障行政机关依法行政，有效提升法院的司法公信力具有重要的促进作用。制定《行政诉讼法》时的主流观点是 “公权力不得处分”“公共利益不得处分”“行政诉讼的功能是监督权力和控制权力”，于是《行政诉讼法》第五十条明确规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。然而，第五十一条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。 　　该条撤诉制度又隐含了当事人和解的内容。由于法律用语不明确，使撤诉与和解两种制度存在于非正常的构架之下。但近年来主张构建我国行政诉讼和解制度的呼声越来越高，实践中也存在着大量的案外和解。人民开始审视这一问题，大量的撤诉后面隐藏着法官的调解和当事人的和解。于是理论界、实务界纷纷就行政诉讼能否建立和解或调解，以及如何建立行政诉讼和解或调解展开了激烈的讨论。 　　本文从行政诉讼和解的概念出发，对相关概念进行了辨析，通过对行政诉讼现状和面临困境的比较，阐述了诉讼和解的基础理论，解释了我国行政诉讼立法与实践的矛盾，论证了我国行政诉讼和解制度的必要性以及构建这项制度的可行性。 　　【关键词】行政诉讼　和解制度　制度构建 　　一、行政诉讼和解的概念界定 　　什么是行政诉讼和解？对此学者们的观点颇多。马国辉教授认为：行政诉讼和解是指在行政诉讼的过程中，当事人双方为了解决有关的行政纠纷或者终结诉讼程序，在法定权限范围内，依据法律程序，自主或在法官建议下自愿就被诉具体行政行为的权利义务关系，通过协商达成合意的双方法律行为。 周佑勇教授认为：在诉讼和解过程中，法官兼有指挥、调控、审查、监督的权利和义务，可以适时为双方提供协商、对话的机会和场合，正确、公正的开示有关预测判决的信息，在必要或可能时提出供当事人协商讨论的和解方案。 张淑芳教授认为：行政诉讼和解是指在行政诉讼过程中原告与被告之间在人民法院的主持下就有关的诉讼标的达成合致，在双方各自放弃一定权益的情况下，本着互谅互让原则使纠纷在不伤和气的氛围中予以解决。 　　综合上述学者的观点，都很有道理，但是却没有注意到和解产生的时间问题，以及行政和解的主体问题。笔者认为：行政诉讼和解是指在人民法院受理案件后，裁判作出以前，行政诉讼当事人双方以自愿平等为原则，通过友好协商，达成协议，在不危害公共利益和他人利益，并不违反法律法规的情况下，法院准予撤诉的解决行政争议的司法活动。 　　对于行政诉讼和解的法律属性，笔者认为它一方面是为了终结诉讼，另一方面通过双方的合意在实体上缔结了行政契约并就当事人的权利、义务进行了创设、变更或者消减。 　　二、行政诉讼和解的特点 　　从以上行政诉讼的概念中我们可以看出，行政诉讼有以下几个特点： 　　第一，和解发生于行政诉讼过程中，是行政主体与行政相对人缔结的行政契约； 　　第二，和解是双方当事人之间为解决争议达成的合意，是当事人处分权的表现； 　　第三，和解是双方作出的让步而非一方； 　　第四，和解以全部或部分终结诉讼程序为目的； 　　第五，和解协议经过法院的审查确认后，发生与判决相同的效力。 　　三、我国行政诉讼和解的现状与面临的困境 　　（一）现状 　　1、调解被排除适用 　　《行政诉讼法》第五十条：人民法院审理行政案件，不适用调解。第六十条第三款规定，“赔偿诉讼可以适用调解”。从以上两条规定可以看出，在我国行政诉讼中，除开行政赔偿案件外不得使用调解的方法来解决行政争议，而只能以判决的形式认定被诉行政行为的合法与违法，从而解决行政纠纷。 　　行政诉讼不适用调解的规定是与当时的立法宗旨一致的。行政诉讼法第一条对行政诉讼宗旨和目的作出了规定，即维护和监督行政机关依法行使职权。第五条对案件的审理范围做了明确规定，即人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。法律条文背后蕴含着传统行政法学的主流观点。如“公权力不得处分”“公共利益不可出卖”，“行政诉讼的目的是监督行政机关依法行政”，“行政行为要么合法要么违法，不存在中间地带”。所以行政诉讼以监督行政机关依法行政为目的，对被诉行政行为作出合法性判断，没有调解的余地。 　　2、撤诉压制和解 　　《行政诉讼法》第五十一条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。该条文明确规定法院对行政机关撤诉要进行审查，其立法目的在于监督、维护行政主体依法行政，保护公共利益和相对人利益。原告的撤诉需满足一定条件，由此可见，该条文的立法本意是“限制原告撤诉，而不是鼓励当事人和解”，尽管原条文中暗含着原被告之间的和解可以成为一个撤诉的动因。