社会救助对象的收入核定问题研究(定稿)..doc

社会救助对象的收入核定问题研究 南京市鼓楼区民政局局长、工委书记 陈福泉 摘要：我国以最低生活保障为基础的社会救助工作，规定只有家庭人均收入低于某一标准才能享受救助，因此，准确核定家庭收入成为能否享受社会救助的关键。本文以我区低保、低保边缘等困难群体为例，探索收入核定的科学化、规范化道路。 关键词：社会救助 收入 核定 绪论 （一）研究背景 1、社会救助概述 所谓社会救助(Social Assistance)是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。它对于调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定有非常重要的作用。 社会救助古已有之。在历史上，社会救助通过各种形式的慈善事业而开展，表现为救济者的施舍和恩赐。在现代社会中，享受社会救助是社会成员的一项基本权利，提供社会救助是国家和社会的应尽职责和义务。目前，我国的社会救助工作已形成以最低生活保障制度为核心，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以慈善救助、社会互助和临时救助为补充的新型社会救助框架体系，为困难群体构筑起最后一道“安全网”。 2、社会救助对象的认定 社会救助是一项选择性社会福利政策，因此救助对象有其限制性，从而保证社会救助资金趋向合理。救助对象从一开始的三无人员逐渐演变，1997年，全国各地开始推行最低生活保障线制度，救助对象为保障线以下的困难群体；2000年以后，各地社会救助工作逐步完善，形成“有救无类”的收入型保障模式，即以收入情况作为社会救助的准入标准。 对于如何确定社会救助的对象，目前各地均沿用了低保制度中低保对象认定的方法和要求，即根据维持基本生活需求的标准设立一条保障线，每个公民当其收入水平低于此线时就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的各类救助。 （二）研究目的及意义 随着社会结构的快速变化，各种社会利益关系趋于复杂，由于贫富差距扩大、人口流动、征地拆迁、企业改制、社会管理缺位而产生的各类矛盾愈加突出，困难群体的保障是社会救助工作面临的重大课题。而在实际操作过程中，准确核定家庭收入是保证社会救助底线公平的关键。 本文以南京市鼓楼区困难群体的基本情况为例，分析贫困群体的人员构成及收入类别，结合目前国内外收入核定的方法、经验及存在问题，提出相对科学的核定救助对象收入的方法建议，对困难群体公平享有救助权利、政府层面社会救助工作规范管理提供借鉴和参考。 二、城市贫困群体人员构成及收入类别 （一）城市贫困群体的形成原因及现状 贫困问题是一个全球性、长期性、现实性和综合性的问题。中国城市贫困现象的产生，原因是多方面的。改革开放后,随着经济体制的转型,产业结构的调整,我国出现了大批下岗、失业和就业不足人员。另外，大规模农村剩余劳动力的进城，加剧了城市就业的矛盾。近年来，虽然我国城市居民的收入来源及构成呈现出多元化的趋势，但就业收入仍是城市居民收入的主要来源，下岗、失业就意味着收入下降，因而逐渐沦为城市贫困群体。同时，社会保障制度的不健全、居民收入差距过大以及部分贫困群体自身观念封闭落后的原因，也导致了城市贫困人口的增长。 据初步统计，目前中国城市人口已占总人口(13亿)的45%以上，并正在以每年1.5%左右的速度增长，预计2020年将超过60%或接近70%。其中，目前中国城市低保对象约2300万，如果包括流动人口的贫困人口数超过了3000万，预计今后每年新增城市贫困人口不少于70万。城市贫困人口的增长，将给社会增添更多不稳定因素,对社会的和谐与发展也将产生不利的影响。 （二）城市贫困群体的人员构成 目前，城市贫困群体基本由两部分构成：收入型贫困和支出型贫困。 1、收入型贫困 收入型贫困又可分为就业不足型贫困和职业型贫困。就业不足型贫困是指因各种原因没有正式就业（没有签订正式就业合同）造成的贫困，如失业、无业、打临工及个体经营人员等；职业型贫困是指经济效益不好的国有企业、集体企业职工，以我区为例： 南京市鼓楼区低保群体人员类别（单位：人） 合计 在职人员 离岗人员 退休人员 三无人员 失业人员 无业人员 其他人员 领失业金人员 不领失业金数 有劳动能力 普残 重病重残 学生 儿童 老人 4578 137 263 48 28 0 299 1633 305 317 946 92 510 （统计时间：2010年7月底） 2、支出型贫困 支出性贫困是指因为重大疾病、子女就学、突发事件等原因造成了家庭支出过大，远远超出家庭收入的承受能力，实际生活水平处于贫困状态的家庭。目前，我国对支出型贫困还未出