第二十四章公共政策与公共行政..doc

第二十四章 公共政策与公共行政:综述 芭芭拉·J·纳尔逊(Barbara J. Nelson) 请考虑以下政治情景: 1、在身陷囹圄27年和一场混乱与捉摸不定的政治竞选运动”之后，纳尔逊·曼德拉当选为南非总统。曼德拉的总统演讲就像他在竞选的演讲中一样，要求在自己的国家建立一个非种族主义的政府。在一场充满希望与和解的演讲中，曼德拉(1994：338)请求世界人民在南非应付“实现和平、繁荣、不歧视妇女、没有种族主义和实现民主的挑战”之际站在南非一边。对于聆听过曼德拉演讲的许多人来说，这一演讲的重点部分并没有实现。为了这一刻，南非不得不放弃她饱受争议的，由白人、有色人种和亚洲人组成的三院体制(南非黑人在议会中没有代表)，代之以一个单一的、属于所有南非人的议会。在向民主转变的过程中，宪法的制定程序该怎样确立呢(Horowitz 1991)? 2、在20世纪的最后几十年里，私人占有的财富(资产减去债务)在美国日益集中。1970年，美国人口中最富裕的1%控制 着25%左右的财富。1989年，美国人口最富裕的1%控制着40%左右的财富(Bradsher 1995)。同一时期，通过限制性的资质标准、拨款的封顶、对救济金的征税和取消一些项目相结合，首先削减了福利救济金，然后又削减了社会保险救济金。富人更加富裕，而穷人即使没有更穷，其生活也肯定更加飘摇不定。是哪些税收、投资和救济金政策相结合带来了这些变化?对于民主治理来说，财富(在较小程度上还有收人)方面越来越大的差距意味着什么? 3、这是一个炎热无风的夏日。意大利的塞维索镇遭遇了欧洲最严重的一次有毒废物事故。从生产药用化学品和工业用香水的工厂ICMESA飘来的一个化学药剂云团降临到了该镇(Reich 1991)。但是，清理工作正式结束后，所有的有毒废物，包括多氯化二苯并没有全部清除。六年之后，在法国南部的一个屠宰场发现了有毒废物(Hilz 1992)。这些有毒废物是怎样到达那里的?几年前，美国军方把贴着“洗洁剂”的军事废料非法输出到津巴布韦。违法者因为作假而银挡人狱。但作假很多时候不是主要问题。是否应当管制有毒废物的更加开放的国际市场?如果应当，那么如何管制?由谁来管制?在各国国内，应当在何处存储有毒废物，如果存在有毒废物，应当如何运输? 4、中国房地产。居民认为房价太贵，政府认为房价下降对居民没有好处，房地产商认为房价不能降。如何理解经济危机背景下的房地产公共政策？ 上述各类问题是吸引学者、教师和公共行政官员关心公共政策领域的重要因素。公共政策领域怎样帮助我们理解上述情景的起因与结果?知识积累和深人实践怎样改善我们对上述重大问题、全新问题的回应?本章将分析公共政策的学科现状，以期能从一个侧面回答上述问题。 788 学术上的学科分类就像国家中的省份一样，分界不清的结果所导致的不仅是学科领域和边界的界定之争，而且是思维方式的转向。从这个意义上讲，公共政策确实不同于一个学科的核心领域——所谓的核心内阁(inner Cabinet)，确实不同于以国家或政治制度为核心组织起来的研究领域。不同于政府职能，公共政策可以用四条学术标准来界定:1、关注政治系统和过程特征的兴趣，2、相信政府行为及其结果重要性的信心;3、力争产生合乎理论与实践的有用知识的努力;4、对民主模式的深信。 上述标准经常是相互矛盾、含糊不清和难以实现的。但这些标准来源于详尽的学术史和政治史，它们规范了公共政策领域的学术之争与学术贡献。同样，它们构建了本章分析和论述的主要内容。公共政策领域朝着两个相互补充的方向发展。第一个分支详细地说明了政策过程，考察了政策项目的历史。第二个分支分析了产生上述四条标准的论著中的学术争论及其结论。这两个途径提供了使用不同方法考察同类事件、制度和观念的可行思路。 一、组织知识:定义、结构和历史 公共政策领域就其学术起源来讲是美国式的，这一点对于理解其发展轨迹和贡献来说很重要。这种美国主义最好理解成一种政策观念，它假定存在一种稳定的民主和持续的不受政府控制的独立的平台，借助于这一平台，学者们可以分析和评价公共活动的趋势。这些假设是美国例外论的典型例证，因为除此之外没有几个国家拥有过美国所具有的这种稳定性或建议与责 789 任分开的机制。“二战”以前，英国的名牌大学出于统治目的，使用有着西欧传统的经典思想家的理论来训导人们。在同一时期，法德两国对政治科学的研究集中在国家适当管理方面(Stein1995)。这样，在欧洲，在政治话语中，解决问题的传统主要集中于国家行为。“二战”后的日本，虽然政治科学的研究在很大程度上受到美国对这一学科概念的影响，但同样存在以国家为中心的倾向(Inoguchi 1995)。冷战期间，拥有强制性和非共享权力的共产党