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论国有资本经营预算制度的法理基础与法价值 徐孟洲 中国人民大学法学院 教授 , 贾剑非 中国人民大学法学院 　 　　关键词: 企业国有资本;经营预算;法理基础;国有企业 　　内容提要: 国有资本不仅具有资本的自然属性，即资本增值性，还具有公共性，因而表现出双重属性。国资预算是一种不同于公共预算的特别预算或曰专门预算，其应更具灵活性。在法学语境下，国资预算制度是调整国有资本经营收支关系并规定各利益相关主体权利义务的法律制度。国资预算制度的客体包括金融类国有资本在内的各类企业国有资本及其经营收支行为。国资预算制度的法理基础是国家股东权理论，分红权是国家股东权的核心。国资预算制度的价值主要表现为公平、效益和民主。 　　作为世界上拥有最多国有资产的国家，我国《企业国有资产法》的制定对于保障国家的财产权利具有里程碑意义。《企业国有资产法》不仅反映了改革开放三十年来的经济法学理论上的创新成果，而且确认了诸多创新制度，其中一个重要的创新在于确立了国有资本经营预算制度(以下简称国资预算制度)。对这一创新性的国资预算制度所涉及的基本问题进行法学理论上的研究并探讨其实践的法价值是十分必要的。要明确国资预算制度，首先应当弄清其基本范畴的内涵，这些基本范畴主要包括国有资本、国有资本经营预算、国有资本经营预算制度等。 　　一、国资预算制度的基本范畴解析 　　(一)国有资本及其双重属性 　　根据公共产品理论，可以将国有资产分为公共性国有资产和营利性国有资产。当国有资产转化为公司的资本金，则称之为国有资本，这是建立在现代公司理论基础上的。相应地，国有资本包括公益性国有资本和营利性国有资本。资本表明的只是一种资本金投入，并不能涵盖投入的目的。所以，一般认为，国有资本具有资本的自然属性，即资本增值性;同时它又不同于其他的社会资本，还具有公共性，即表现出双重属性。国有企业可以从事营利性经营，如一般的公司企业;也可以从事政策性经营或公益性经营，如政府设立的水、电、公共交通等公用事业企业或控股公司、政策性银行等。 　　一个普遍的“重叠共识”是，由公有制为主导的国情和历史因素所决定，我国有一个不同于西方国家的国情，就是国有企业多数存在于竞争性领域，在改革中又不可能使之退出竞争性领域，将其完全‘私有化”。而发达资本主义国家的国有企业多存在于非竞争性领域，它们无论在数量上还是在国民经济中所占的地位和份额，都不可与我国的国有企业相提并论。 [1]我国的国有资本与西方国家不同的特点，是我国建立国资预算制度的认识起点;巨量国有资本的存在，使对其收益和投入的计划与预算尤为重要。 　　(二)国资预算的概念及性质 　　国有资本经营预算是指国家所有权代表机构依法定授权，以国有资本出资人身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算。此处的国有资本仅指以营利为目的的资本投入及其收益，公用事业类国有企业其资本性质虽然也是国有，但目的是为社会提供公共产品和服务，理应纳入公共预算。 　　国资预算在建国后经历了建设性预算、国有资产经营预算、国有资本金预算、国有资本经营预算的脉络演进 [2]，其究竟是何种性质的预算，相对于公共预算其程序是否有特别之处?对于这个关键问题，《企业国有资产法》并没有作出明确规定，仅在第58条规定，国家建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。对事物性质的认识是研究的基点，笔者认为，国资预算是一种不同于公共预算的特别预算或曰专门预算，其应更具灵活性。“欲求超胜，必先会通”。国资预算是一个经济学与法学融和的交叉性课题，对其性质的认识宜建立在融合财政学和财务学的既有成果之上，方能打通两学科之间的暌隔。财政学的研究主要是以马克思关于国民收入分配的两种不同属性为立论基础，认为赋税反映国家与企业、劳动者之间的分配关系，即财政属性的分配关系;利润则反映生产资料所有者与劳动者之间的分配关系，即经济属性的分配关系。赋税和利润作为不同属性的分配形式，从实质上说，反映了国家主权所有者和生产资料所有者凭借不同的权利，以不同的物质实体作为依据，共同参与剩余价值分配所形成的分配关系。前者的预算形式是供给型的公共预算;后者的预算形式是经营型的国资预算。其中，经济属性的分配关系在社会主义国家表现得尤为明显。财政学界关于国资预算的认识以双元结构财政论的学者邓子基、张馨、李松森为代表(邓子基着重从财政的两种属性分析入手，而张馨主要以市场失灵作为区分公共预算与国资预算的节点)， [3]认为国资预算即国家作为生产资料所有者所参与的经济属性的分配。财务学界则以所有者财务论作为基本分析框架，认为相对于经营者预算，国资预算是国家作为所有者或出资人的财务预算，国家财务是社会主义国家作为生产资料所有者，对国有资产生产经营单位所进行的资本金投入与取得收益的经济活动及其所形成的经