论我国农村社会救助制度的目标原则及模式选择..doc

论我国农村社会救助制度的目标、原则及模式选择 　　尽管从工业化后期以来，各国纷纷建立了社会保险和其他社会保障制度，但社会救助仍然是各国社会保障制度中最为稳定的基本制度之一。在当代社会，各国都根据自身的条件而建立了适合本国国情的社会救助制度。我国早在计划经济时代就建立起了国家负责与依托集体经济相结合的农村社会救助制度。但是在农村经济体制改革以后，原来的社会救助体系出现了很大的制度性缺口，因此需要在新的经济与社会条件下重构农村社会救助体系。从20世纪90年代中期起各地农村逐步建立特困户救助、农村居民最低生活保障制度和农村医疗救助制度，并且进一步完善了农村五保户制度和灾害救济制度。从总体上看，十余年来各地在建立农村社会救助制度的过程中已经取得了不小的成绩，但与城市社会救助体系相比较，我国农村社会救助制度目前仍然很不完善，在农村居民最低生活保障制度等基本制度的建设上人们还存在不同的认识，在制度实践中也还存在着不少的困难和问题。[1] 本文就目前农村社会救助制度建设中存在的问题进行探讨和分析，并提出相应的政策建议。 一、背景：农村社会转型的社会救助体系　　我国农村社会救助制度的建立与发展开始于建国初期。在计划经济时期，经过几十年的波折发展，我国基本上形成了比较完整的农村社会救助体系。[2] 这套体系的主要内容包括以农村集体经济为基本经济保障制度，以农村合作医疗为普遍的医疗保障制度，以五保户制度为针对特殊困难者的救济制度，以及由国家承担责任的灾害救济制度。这套制度的特点是，由集体经济和国家共同负责的农村社会救助体系。在正常年景中，集体经济负责为所有农村劳动者提供基本的就业机会（参加集体劳动并参与粮食和收入分配），提供基本的医疗服务，并给五保户等特殊困难者提供特殊的救助。当遇到自然灾害而集体经济又面临困难时，则由政府根据情况给集体经济提供不同程度的灾害救济。换言之，计划经济时代的农村社会救助制度主要依托当时的集体经济体制，而当集体经济的保障功能失效（因自然灾害等原因）时，国家则发挥向集体经济组织提供保障的作用。然而，70年代末开始的农村经济体制改革打破了原来农村社会救助的经济及组织基础。随着集体经济的解体，原来由集体经济体制负责的基本就业保障，以及建立在集体经济基础上的合作医疗及五保户制度等开始出现制度性的缺口。在20世纪的80年代和90年代中，中央和地方政府通过扶贫战略、加强农村灾害救助制度、改革农村五保户制度、尝试建立农村特困户救助和农村低保制度等手段解决了很多的贫困问题，但迄今为止仍然没有一套比较完整的农村社会救助体系。 应该看到，社会救助制度是与一个社会中的基本经济制度和公共管理组织体系密切相关的。过去的集体经济体制解体以后，社会救助制度必须要有根本性的创新。尤其是近年来随着农村的税费改革，以及取消农业税以后，许多地区的农村基层组织体系事实上已经不能承担社会救助等社会服务职能。因此原来设计由农村基层组织负责的社会救助制度不得不改变为由政府承担的社会救助制度。这一制度转型的过程从20世纪80年代就开始了，但在最初阶段里发展比较缓慢，因而导致农村社会救助制度在过去较长的时间里一直不完善。虽然在最近几年里随着政府对农村社会发展重视程度的提高，相继出台了农村五保户制度改革和新的农村医疗救助制度，普及了农村特困户救助制度，并且在部分地区建立了农村居民最低生活保障制度，但是目前存在的一个关键问题是，是否应该尽快普及农村居民最低生活保障制度。近年来不少研究者从各种角度论证了建立农村低保制度的必要性，[3][4] 部分省市也相继建立了这一制度，但目前中央政府仍然没有确定在全国范围内建立对农村居民最低生活保障制度。笔者认为，农村居民基本生活保障制度是农村社会救助体系的核心制度之一，这一制度的缺失意味着农村生活救助体系是残缺的，这将严重影响农村社会救助制度的完善和功能的正常发挥。　　要推动农村生活救助体系的完善，目前需要解决几个方面的问题。首先，研究者和决策者都应该更加清除地认识到建立和完善农村生活救助体系的目标和意义，尤其是要明确农村生活救助体系在当前我国社会发展总体目标下的意义；其次，应该清楚地看到在当前和今后一个时期中建立和完善农村社会救助的经济与社会条件已经发生了很大的变化，我们已经不可能再回到原来的集体经济模式下的社会救助制度，在目前条件下建立和完善农村社会救助体系事实上是要实现农村社会救助制度的转型；再有，建立和完善农村社会救助体系必须首先确定一些基本的原则，并在此基础上选择合理的社会救助模式，并探索适合我国农村特点的，具有长期可持续性的制度安排。本文以下的内容将围绕这些问题展开讨论。　　二、建立和完善农村社会救助制度的基本目标　　与其他重要的社会制度一样，农村社会救助制度的建立与发展首先需要有明确的目标。任何一项社会保障制