耕地保护制度及实施第二部分教材分析.ppt

耕地保护制度实施的主要障碍 （1）耕地利用与保护的外部性 所谓外部性是指人们的经济行为有一部分利益不能由自己享用，或有一部分成本不必自己承担。前者称为外部经济或外部效益，后者称为外部不经济或外部成本。耕地资源本身的特性决定了耕地利用和保护不可避免的会存在外部性问题。作为一种特殊的自然资源，耕地不仅是重要的农业生产资料，而且是一种用途转换成本低的生态资源，具有生态敏感性。耕地利用与保护的外部性也就体现为耕地保护行为或合理利用的外部经济和耕地破坏或利用不当的外部不经济。 目前，耕地保护的重任主要落在管理土地的地方政府、拥有耕地的农民集体和承包耕地的农户身上，农民的耕地利用与保护行为虽然可以给全社会带来巨大的社会效益和生态效益，但他们所获得收益却只是其中极少的一部分。如果他们的耕地保护收益得不到相应的补偿，那么耕地保护的长远目标将难以实现。另外 * 耕地保护制度实施的主要障碍 ，耕地利用的不当或破坏所带来的水土流失、耕地质量下降以及环境污染等问题都会对全社会造成一定程度的危害，尤其是，耕地给过多占用对粮食安全及生态安全所带来长期的危害，这些耕地利用和保护的不经济行为却由整个社会来承担。在这种情况下，不断滋生的“搭便车”行为使得耕地保护制度难以落实，保护耕地的战略目标难以实现。 （2）耕地保护的市场失灵 在我国当前的耕地保护和土地利用实践中，市场并不能完全实现土地资源的优化配置。概括来讲，市场失灵主要是由两方面因素引起的，一是市场建设的不完善使其难以有效配置资源；二是市场本身存在的缺陷导致资源配置失效。在我国耕地保护和土地利用过程中，这两个方面都存在。 市场建设的不完善，导致市场机制不能再耕地资源优化配置过程中发挥作用。目前我国的耕地资源配置领域主要依靠中央政 * 耕地保护制度实施的主要障碍 府的指令性计划，特别是在耕地转为建设用地的过程中，政府的干预直接影响耕地的利用和保护行为。同时，目前的市场经济条件下并没有一个完善的耕地资源价格体系，相关的法律、金融、税收等配套制度更是十分滞后，反映出市场建设极为不完善。另外，市场自身的缺陷也导致耕地资源的低效配置。市场自身的缺陷主要表现在信息不对称、高交易费用以及垄断造成的价格机制失效。在耕地保护方面主要体现在农户农业生产、耕地转用的过程中均不同程度的受到来自政府的市场垄断以及信息缺失，对耕地利用与保护产生十分不利的影响。 （3）耕地保护的政府失灵 尽管市场失灵中的一部分可以通过政府干预来加以弥补，但是政府不是万能的。世界上最严格的土地管理制度下耕地保护之所以成为问题，就是因为政府失灵的存在。政府失灵主要是由于面临管理实施中的诸多困境以及政府自利行为的存在。 * 耕地保护制度实施的主要障碍 在当前，中央与地方之间在土地利用收益与土地管理目标方面类似委托—代理的关系。中央政府通过委托的方式把土地管理权限和耕地保护责任下放到省级地方政府，省级政府又通过委托的方式下放到市级政府，最后下放至县、乡各级政府。这样，由上而下的分级委托代理即形成了一条长长的耕地保护委托—代理链，通过这种委托—代理关系，各级地方政府承担起保护耕地的责任，即：从实现公共利益和社会福利的原则出发，保护好耕地资源的数量和质量，促进社会经济的稳定、快速发展。但是由于地方政府执政的局限性、代理人的激励机制不足以及监督成本的过高均成为耕地保护的管理实施困境。另外，地方政府还存在自利行为，主要表现在耕地征收、转用过程中为获取较高的土地收益或为促进地方经济的快速发展不惜过多占用耕地。 * * 土地开发整理复垦有关政策 对未利用土地的开发应当充分考虑生态环境保护和水土保持的要求， 只能是适度开发。禁止违反规划毁林开荒，在牧草地上开荒；禁止在大于 25 度以上坡地开垦耕地；禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用规划，在对农民生产和生活妥善安置的前提下，对影响生态、过度开垦围垦的土地还要有计划、有步骤地退耕还林、还牧、还湖。 为调动各方面积极推进土地开发整理复垦工作， 国土资源部制定了一系列相关鼓励性政策：一是促进农村土地整理和土地复垦的土地置换政策促进土地整理的土地置换是指在县、乡土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内选址建农民住宅、乡镇企业和农村公共设施等，确需占用耕地的，经县级以上土地行政主管部门调查核实和批准，可以与腾出来的旧址经整理后恢复的耕地进行置换。实行这一政策，主要目的是鼓励通过土地整理对农村田、水、路、林、村进行综合整治，使农村居民点按照土地利用总体规划和村镇规划的要求向中心村和 * 土地开发整理复垦有关政策 集镇集中，乡镇企业向工业小区集中。二是鼓励投资者整理土地的“新增耕地60%折抵”政策。“