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行政合同之我见 崔建远 清华大学法学院 教授 　　关键词: 法国法/行政合同/判断标准/民商合同 　　内容提要: 中国法不宜沿袭法国法上的行政合同制度及其理论,因为按照中国法的通说,它关于确定行政合同的标准,在中国法上均存在着问题;它认为属于行政合同的类型,在中国法多属于民商合同的范畴。 　　法国的行政合同制度及其理论特别发达,我国有的学者自觉不自觉地予以接受,并试图以之为标准区分中国法上的行政合同与民商合同,以之为模式构建中国的行政合同制度及其理论。对此,笔者持有不同意见,在方法论上,应当首先须明确行政合同的概念与判断标准,其次须将所谓行政合同类型化,然后对各个特定类型加以定位。 　　一、关于行政合同的概念与判断标准及其类型化 　　(一)关于行政合同的概念与判断标准。 　　行政合同虽然依双方当事人的意思表示一致而成立,但其法律关系不受私法调整,而是适用行政法的规则,其诉讼关系由行政法院管辖。它是法国行政法上富有特色的一种制度。关于行政合同与私法合同的识别,法国行政法院坚持以下标准:合同的当事人中必须有一方是行政主体,直接执行公务(或者是当事人直接参加公务的执行,或者是合同本身是执行公务的一种方式),合同超越私法规则。甚至那些只与执行公务有关但并未直接执行公务的合同,如供应合同、运输合同等,乃至私产管理合同等与公务无关的合同,只要其中含有私法以外的规则也成为行政合同 [1]。 　　(二)关于所谓行政合同的类型化。 　　在法国,行政合同包括公共工程承包合同、公共工程捐助合同、公共工程特许合同、公务特许合同、独占使用共用公产合同、出卖国有不动产合同等。所谓公共工程捐助合同,是指私人或其他公法人对某一行政主体提供捐助,用以进行公共工程建设的合同。其性质有:捐助是自愿的,是无偿的,捐助的目的是进行公共工程建设,捐助的对象是行政主体 [2]。所谓公共工程承包合同,是指行政主体和建筑企业家协议,后者为了前者的打算实施某项工程,前者对后者支付一定价金作为报酬所订立的合同。它包含以下要素:合同的一方当事人必须是行政主体,合同标的是实施某项公共工程,合同的报酬方式是支付一定的价金。该合同受公法支配,不适用民法上的工程承包合同的规定。但由于公共工程承包合同和民法上的工程承包合同的内容相同,行政法院有时援用民法上的规定 [3]。所谓公共工程特许合同,又称为交钥匙合同,或者BOT合同,是指行政主体和受特许人之间所订立的合同,受特许人以自己的费用进行工程建设,工程完成后,受特许人在一定期间内对该公共建筑物取得经营管理权,从公共建筑物的使用人方面收取费用作为报酬,或者自己免费使用。在这种方式下,行政主体免除当初的建设投资 [4]。所谓公务特许合同,是指行政主体(国家或地方团体)和其他法律主体签订的合同,由该行政主体将特许公务交给后者即受特许人,该受特许人以自己的费用和责任管理某种公务,管理活动的费用和报酬来自使用人的收费,盈亏都由受特许人承担。在过去,受特许人限于法国的公民和企业,1970年以后,欧洲共同体国家的公民和企业取得同等地位。公务特许建立在双方互相信任的关系上 [5]。所谓独占使用共用公产合同,是指行政主体和私人签订的合同,后者根据该行政主体所给予共用公产特别独占使用的特许,取得例外地单独占用部分共用公产的权利。它具有以下要素:存在行政主体给予的共用公产特别独占使用的特许,必须是占用共用公产的一部分,是双方意思表示一致的结果而非如许可那样的单独行为 [6]。这些种类的合同相互之间尽管存在着这样那样的差别,但同我国的中央财政与地方财政之间的财政包干合同、行政机关与财政机关之间关于罚没款上缴合同相比,行政色彩仍要淡化 [7]。 　　二、关于所谓行政合同的法律定位 　　首先声明,法国法已经规定上述合同适用行政法律规范而非民法规范,由行政法院管辖上述合同的案件,所以,站在解释论的立场,应据此对合同进行解释与法律适用,不得将上述合同定性为民商法上的合同。问题在于,我们现在所做的工作最终是落实到中国法如何区分行政合同与民商合同、如何构建行政合同制度及其理论,这就需要站在立法论的立场,探询在法国法上,在中国法上,它们应该如何。因此,笔者要在立法论的层面上评论上述合同究竟应该属于民商法上的合同,还是应该成为行政法上的合同。 　　确定上述合同究竟归于何处,必须首先弄清行政合同的判断标准。全面考察法国行政法院和中国某些学者所归纳的标准,大致有四个最为重要:其一,合同的当事人中必须有一方是行政主体;其二,直接执行公务(或者是当事人直接参加公务的执行,或者是合同本身是执行公务的一种方式);其三,行政主体保有某些特别权力,如监督甚至指挥合同的实际履行,单方面变更合同的内容,认定对方违法并予以制裁 [8];其四,合同超越私法规则。应该承认,上述各种合同均符合这些标准。但问