行政区划专题研究..docVIP

行政区划研究 －、行政区划概述 “行政区划”一词有多种理解，最常见的有两种：行政区划是指行政区域的划分，是这一涵义的缩略语；行政区划就是指行政区域。导致这些理解产生的根本原因在于，对行政区划一词所包含的内容未进行深入的分析，对中国行政区划的历史和现实缺乏具体的研究。 人们通常讲到省、市、县、乡这类术语或与之相关的一些特定名词（如湖北省、武汉市等等）时，往往很少进一步去探究一下所讲的省、市、县究竟是指什么。《中华人民共和国宪法》第30条把它们列举称为“行政区域”，民政部主编的《行政区划简册》则称之为“行政单位”，而《中华人民共和国城市规划法》第3条和国务院的一些文件又称之为“建制”、“行政建制”，在一些学者的文章中则称为“行政区划”。 行政区划、行政建制、行政单位、行政区域，这些术语之间有没有区别？各有什么特定的内涵？能否不加区别地替代使用？这是在进行行政区划研究时，首先要解决的问题。 以“省”为例，我们说湖北“省”的人口有多少，面积有多大时，“省”显然是指一个确定的地域；当我们提到湖北“省”近年来工作取得很大成绩时，或者说“省”里派来了工作组时，“省”一词所指显然同某些或某个机构有关；当我们说湖北“省”设置于清代康熙初年，或者说中国是由22个“省”、5个自治区、4个直辖市和2个特别行政区组成时，“省”在这里所指的则是一个地域性政治实体。同一个术语“省”在不同情况下使用时，其具体所指，在内涵上存在的差异是可以区别的。 行政建制、行政单位、行政区划这些术语人们经常使用，却没有深究其具体内涵，以及其间的相互关系。一个重要的原因，正是由于三者的单位名称是同一的。“省”作为一个术语，既是行政建制的单位名称，也是行政单位、行政区域的单位名称。另一个重要原因是，三者之间存在密切的联系，并进而构成一个统一体：它们都是行政区划体制构成单位的组成部分。忽视三者间的差异与区别，以及它们同行政区划的关系，不仅会影响人们对行政区划的研究，也将影响与行政区划管理有关的实际工作。 国家民政部设有行政区划司，主管行政区划工作。它的工作内容包括批准市、县的设置，确定市、县的隶属关系和行政级别，划定市、县的区域……其中，批准市、县的设置是建立地域性政治实体，同行政建制有关；确定市、县隶属关系和行政级别是明确行政单位的地位与相互关系；划定市、县的区域则是划定市、县管辖范围，即确定其行政区域。行政区划司的工作之所以包括上述三方面的内容，正是因为三者之间虽有区别，但都是一个行政区划单位的构成部分。 地方行政建制是中国地域性政治实体的规范用语，是国家组成的结构单元。地方行政单位则是治理这一地域性政治实体的政权机关组成的整体（中国的地方行政机关称为地方人民政府，因而这里用政权机关一词代替政治学通常所用的“政府”一词）。行政区域则是构成地域性政治实体的地域范围及其居民。行政区划作为一个综合概念，包括了上述三个方面，是指国家结构体系。行政区划管理就是国家结构体系的管理。 行政区划作为一种国家结构体系，是中央集权体制的产物，在中国己有两千多年的历史：它萌芽于春秋战国之际，定型于秦汉，沿袭持续到当代。在行政区划体系出现前，中国的国家结构经历过一系列变革。把行政区划如实地看做是一种国家结构体系，分析其构成及其相互间的关系，对于深入了解中国的地方政权，加强中国地方政权建设，具有极为重要的意义。 行政区划的内涵 作为一个整体概念，行政区划的内涵包括两个方面：构成这一概念的各个组成部分的含义，以及各个部分之间的相互关系。为便于分析和理解，以下将按行政区域、地方行政单位、地方行政建制的顺序予以考察。 行政区域是国家为推行政务而划分的有确定界线的区域。特定的国家行政机关依法在特定的区域内履行其职责，推行其政务，这一特定的区域即为该行政机关管辖的区域。这是“行政区域”一词的一般含义。《中华人民共和国宪法》第30条，列举了中国行政区域划分的区域单位名称：省、自治区、直辖市、自治州、市、县、自治县、镇、乡、民族乡。依据宪法规定，这些区域都设置有全面治理该区域的地方国家政权机关。因此，宪法所列举的行政区域实践上是一级地方政权机关管辖的地域范围，即按地域划分居民而组成的国家结构单元的辖域范围。行政区域是可以调整的：扩大或缩小、划入或划出。行政区域的调整，不涉及治理该地域的政权组织是否变动，即在政权组织不变的情况下，行政区域也是可以改变的。然而，某地域政权组织一旦撤销或建立，原行政区域则不复存在或将出现一个新的行政区域。 地方行政单位是由治理同一地域各地方国家机关组成的整体，即指一级地方政权。依据中国宪法的规定，当今中国县以上设置地方国家权力机关（人民代表大会）、行政机关（人民政府）、审判机关（人民法院）、法律监督机关（人民检察院）；乡、镇设地方国家权力机关和行政机关。据此，县以上地方行政单位由4个地方