参与式预算-地方财政研究.docVIP

财经活页 2008年第21期(总第117期) 辽 宁 省 财 政 学 会 辽宁省财政科学研究所 2008年11月15日 本期主题：参与式预算 [按]公共财政预算是政府分配和使用公共资源，提供公共产品和服务的最重要的政策手段之一。财政预算最能反映政府在社会经济政策上的优先领域和关注重点。政府通过财政资源的分配来体现政策方向、兑现政治承诺和发展优先领域。所谓参与式预算，就是在公共预算的各个阶段(制定、审批、执行和评估)，采用有效的创新方法，加强公众对预算的参与，创造公众参与的环境和机制，注重公众参与的能力建设。参与式预算不仅能增强现有治理结构的公信力和透明度，更能提高政府提供公共产品和服务的绩效，有效调和不同社会群体间的利益差异，增强政权的合法性，促进和谐社会建设。 参与式预算的内涵、兴起与发展 参与式预算是一种民众能够决定部分或全部可支配预算或公共资源最终用处的机制和过程。在这种创新的决策过程中，公民直接参与决策，讨论和决定公共预算和政策，确定资源分配、社会政策和政府支出的优先性，并监督公共支出。参与式预算的最初目的是将弱势群体吸纳进决策过程，通过公平分配资源、激励行政改革和监督行政官员，促进公共学习和积极公民权，消除社会排斥、实现社会公正，推进政府管理体制改革。参与式预算将直接民主和代议制民主结合起来，是参与式民主的一种形式。巴西是最早实施参与式预算的国家。1989年，工党在巴西阿里格雷港市的选举中获胜执政。为解决严峻的财政危机、改善弱势群体在资源分配上的不公，工党开始实施参与式预算，力图将普通民众容纳进城市资源的优先性确定和年度预算的分配过程之中，从而实现城市资源的再分配，使这些资源向弱势群体倾斜。到目前为止，巴西近300多个城市实施了参与式预算，其中90%是工党执政的城市。阿里格雷市的体制则被看作是最成熟、最成功的模式。参与式预算是一个多维度的过程，它涉及到预算和财政、民众参与、司法、区域性和治理等维度。一般情况下，大多数的参与式预算都是或者仍然是在市级政府实施的，但是在部分次国家层级，如省、地区、部门等，也在实施参与式预算。秘鲁还制订了适用于国内所有市政府和省政府的《国家参与式预算法》。参与式预算的拓展可以分为三个阶段：1989—1997年间，局限于巴西少数几个城市的试验；1997—2000年，巴西参与式预算的巩固阶段，期间共有130多个城市实施了参与式预算；2000年至今，参与式预算开始扩展到巴西之外的国家和地区。参与式预算的目标、原则、条件与过程目标根据各国实施参与式预算的实践和经验，我们可以总结出参与式预算的目标：促进公共学习和积极公民权；通过改善政策和资源分配，实现社会公正；改革行政机构。所有的参与过程设计、可支配资源的确定，以及预算过程的监督和评估等，都是围绕着这些目标来进行的。2.原则基于既存的经验和研究，参与式预算受以下原则的驱动，而这些原则又是参与式预算发展的原因，民众参与的动力，以及各种组织广泛支持的根据。这些原则包括：(1)参与。参与式预算允许更多的民众成为决策过程的一部分。参与决策的机会与公共资金项目分配相关，这种机会已经使地方政治文化从对抗性策略和腐败的政治讨价还价逐渐走向了建设性的讨论和治理过程的公民参与。(2)平等。参与式预算力图创造一种更平等的资源和政治权力分配机制，其目标在于创造一种新的决策过程，其中，参与者享有更多平等的权力，从而能够防止强势集团为私利占有公共资源。(3)教育。参与式预算的过程就是公民教育的过程。它有助于人们理解怎样成为更优秀的公民，怎样更积极地参与地方治理。(4)透明。参与式预算能够使政府的支出更公开，决策更透明，政府本身也更负责。它有助于将预算过程向更广大的民众开放，以接受审查，从而减少腐败的机会。(5)效益。参与式预算的功能还在于能够用最小的资源获得最大的产出。这些产出包括预算资金的分配，更多的公民教育、赋权、社区组织、包容边缘化的社会群体，以及增加新的财政渠道。此外，宽容、竞争、尊重承诺等原则也尤其受到重视。3.实施参与式预算基本条件首先，政府行政首长和其他决策者具有推进政治改革的明确的政治意志。其次，对于参与式预算的可持续性来说，成熟的公民社会组织是决定性的条件。第三，界定明晰的、共享的游戏规则。第四，培养民众和政府官员在公共预算，尤其是参与式预算方面的能力和意志。第五，参与式预算过程所需要的各种信息能够通过各种可能的途径广为传播。最后，公共项目投资的优先性，由民众决定。但在决定资源分配优先性的时候，确立分析基础设施和公共服务既存缺陷的技术标准也非常重要。在对诸多国家参与式预算的研究中，许多学者认为，当上述条件不存在时，就不能建议实施参与式预算。而如果政府或公