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新发票管理办法及实施细则解读 重庆市国家税务局第四稽查局 2015年6月 新发票管理办法修订背景 原办法自1993年12月经国务院批准、财政部发布施行以来，对加强税源监控、保证税收收入发挥了积极作用。但随着经济社会的发展，管理办法在执行中出现了不少亟待解决的问题：一是制售和使用假发票、不依法开具发票等违法行为花样翻新且日益严重，管理办法规定的防控措施亟待相应完善；二是对发票违法行为的处罚力度偏轻，难以有效惩处和制止发票违法行为。为了解决上述问题，对管理办法作了修改。 中华人民共和国国务院令 国家税务总局令第25号 《中华人民共和国发票管理办法》 及其实施细则解读 【解读】本条是关于对本法立法目的和立法依据的规定。 　　本条规定了以下四个方面的立法目的： 　　一、加强发票管理； 　　二、加强财务监督； 　　三、保障国家税收收入； 　　四、维护国家经济秩序。 　　本条文明确了发票管理办法的立法依据是《中华人民共和国税收征收管理法》 。《征管法》第21条规定税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。发票的管理办法由国务院规定。这次修订发票管理办法，就是根据《征管法》的上述规定进行的，完整地体现了《征管法》关于发票管理的精神。 【解读】本条是关于对本法适用 范围的规定。 　　本条主要是增加了“缴销发票的单位和个人”的内容，根据本条规定，在中华人民共和国境内印制和使用发票的所有单位和个人必须遵守本办法。包括设在中国境内的外商投资企业和外国企业；也包括在华工作、旅游或从事经营的外国人、无国籍人和港、澳、台同胞。《发票管理办法》作为《征管法》的配套行政法规，必须与《征管法》的适用范围相一致。因此，《发票管理办法》对各类发票管理对象在管理内容、管理程序、管理要求和处罚上都执行一个标准，这样有利于发票的集中统一管理，对于正确贯彻执行税收政策，加强税收监督，促进公平竞争和扩大改革开放，有着十分重要的意义。 【解读】本条是关于对发票含义的规定 　 发票是一种收付款凭证，是记录经济业务活动原始状况的书面证明，是财务收支的法定凭证和会计核算的原始凭据，同时也是税收控管和税务稽查的重要依据，税务机关管理发票的目的在于管理税收，而发票是目前税务机关监控纳税人经营收入的主要手段；对行政事业性收费收款收据、内部结算凭证（仅限于单位内部使用）以及既非经营性收入，也非财政性收入如赞肋、捐赠、集资、赔偿、划拨、上缴等收入使用的普通收款收据，暂未纳入发票管理范围，但应使用财政部门印制的资金往来结算收据。 【解读】本条是关于对本法执行主体的规定。 　　本条主要是将原办法中“国家税务总局”修订为“国务院税务主管部门”,再一次重申了税务机关在发票管理中的唯一执法主体地位，规定国务院税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。省、自治区、直辖市国家税务局和地方税务局依据各自的职责，共同做好本行区域内的发票管理工作。 由于发票管理工作量大、政策性强、涉及面广、情况复杂，不可能单靠税务部门独立完成，必须有相关部门的大力支持和配合。在发票管理工作中，财政、审计、工商行政管理、公安部门与发票管理有着密切的联系；财政部门应当监督各类行政机关、社会团体和企业事业单位，严格执行财务会计制度，杜绝取得不合规定的发票，加强行政事业性收款收据的管理，防止这类收据的流失和不符合财政票据管理规定的行为出现；各级审计部门应当与税务机关配合，采取积极措施，加强对各单位发票使用情况的审计监督； 工商行政管理部门应当依照自己的职权，抓好打击非法倒买倒卖发票管理工作，协助税务机关整顿发票管理秩序；公安机关应当支持税务机关和税务人员依法执行公务，打击非法印制、转借转让发票的违法行为。有关部门支持、配合税务机关管好发票是国家法律规定的义务，税务部门也应当积极取得各方面的大力支持，依靠各方面的力量，做好发票管理工作，以期更好地发挥发票的经济监督职能，引导社会经济秩序沿着科学、持续、可协调的轨道发展，为保障国家税收收入起到应有的作用。 【解读】本条是关于对发票种类、联次、 内容及适用范围管理权限的规定。 发票分为增值税专用发票和普通发票。普通发票按照填开方式的不同，分为通用机打发票、通用手工发票和通用定额发票三大类。 　一、通用机打发票 （一）税控发票 　推广应用税控收款机开具发票是加强税源监控的重要手段，是遏制制售假发票和非法代开发票的有力措施。凡从事商业零售、饮食业、娱乐业、服务业、交通运输业等适合使用税控收款机开具行业，并具有一定规模和固定经营场所的纳税人