台湾地区新市镇土地开发方式之再检视－以淡海新市镇为例.doc

台灣地區新市鎮土地開發方式之再檢視 － 以淡海新市鎮為例 賴宗裕( 李家儂(( 何天河((( 摘要：台灣新市鎮開發採區段徵收方式辦理，提高新市鎮之開發效率與效益開發方式引導開發者進駐成為一個重要課題本回顧分析台灣現行的各種開發方式也發現其各有優、缺點，運用於淡海新市鎮特定區開發，未必能達到預期的效果，在「區段徵收」難以推動缺乏誘因機制的條件下，，淡海新市鎮後期土地開發，預期創造雙贏的策略。 區段徵收 淡海新市鎮 區段徵收委託代理 浮動分區 一、前言 淡海新市鎮特定區主要計畫於1991年公佈實施，爾後為利新市鎮之開發，陸續辦理第一期、第二期、第三期之細部計畫，更於2000年辦理第一次通盤檢討，以配合原有都市計畫之調整，健全未來新市鎮之發展。根據第一次通盤檢討的土地開發部分，規定除大屯高爾夫球場、私立新埔工專和淡水商工等不列入區段徵收範圍，以及計畫區北側供海軍發射台遷建之機關用地採「一般徵收」方式辦理外，其餘皆採「區段徵收」方式開發。 而目前開發進度僅辦理第一期發展區第一、二開發區，合計開闢面積為446.02公頃，占全新市鎮總面積之25.4％，抵價地均分回給地主，面積約105公頃，占已開闢面積23％，但現況卻都是尚未開發，仍為空地狀態，至於政府取得可標售與讓售之土地約為161.62公頃，但截至今日，已標、讓售土地面積僅約28.45公頃，至今亦未見任何實質開發動作。在安置住宅部分，已於92年底全部銷售完畢，共計647戶，整個第一、二區開發區只有政府興建之安置住宅方有實質開發建設。第一期目前發展面積僅為拆遷安置戶的2.8公頃和公共設施用地及公共工程建設179.78公頃，吸引進駐人口約為9,768人，此與計畫目標人口18萬人和794公頃落差甚大，再者，因為區段徵收的因素，政府需靠標售與讓售土地來支付開發成本，然而在不動產市場不景氣與淡海新市鎮缺乏開發誘因之下，使得土地無法售出，政府背負著340.65億元貸款，以93年貸款利率1.35％計算，每個月的利息高達3,900萬元（2004年10月底止），在政府財政嚴重吃緊的狀況下，區段徵收的開發方式是值得再審慎思考。 緣此，本文回顧分析台灣現行的各種開發方式其優、缺點，運用於淡海新市鎮特定區開發，能達到預期的效果，在「區段徵收」難以推動缺乏誘因機制的條件下，的開發方式與建構，將為淡海新市鎮後期土地開發解套，創造雙贏的。 台灣地區面積3萬6千平方公里，平原約僅占不到30％，可用之土地資源有限，但人口卻已經突破2,200萬人，且7.1％的人口居住在12.5％的都市計畫地區，人口擁擠可想而知，隨著近二十年來，經濟快速發展，土地需求大增，土地開發成為重要的公共工程，早期政府之土地開發以「區段徵收」與「市地重劃」辦理，相關的制度研擬及研究報告也是以此二種方式為主，但是用於台灣的土地開發方式不乏這二種，回顧台灣當前的土地開發方式，包括區段徵收、市地重劃、一般徵收、容積移轉、開發許可、BOT開發、計畫單元整體開發與不動產信託等八種開發方式，發現各種開發方式都有其優、缺點，及可是用的環境背景，如表一所示。 本文從開發目的的角度，分析區段徵收、市地重劃、一般徵收與容積移轉都是基於公共目的為出發點，旨在保護私人財產及促進土地利用，也係以政府開發為主軸，唯有容積移轉由政府劃定區域，由私人申請開發，兼具有開發之公平性，但如從財務計畫的方向檢視之，區段徵收為自償性事業，政府必須負擔公共工程費用，若無法出售開後的土地，將會造成嚴重財務缺口，而於市地重劃的部分，市地重劃工程費用雖由區內地主之土地抵付，但同樣會遭遇區段徵收售地的問題，一般徵收則是完全由政府負擔開發成本，較適用重要的公共設施與民生必須的公共設備開發。反觀，容積移轉政府雖然無須負擔土地徵收費用，但侷限於開發面積及區位的限制，私人申請意願不高，再者容積移轉僅適用都市地區及小面積開發，對開發者需要有大規模土地開發後的利益，作為支付開發成本的要素正好相反，因此容積移轉常只在都市核心區方有開發案件。 以私人開發利益為前提的方式，包括開發許可、BOT、PUD及不動產信託，然而這四者雖以開發者的開發利益為前提，但是開發許可及PUD常提高土地使強度及變更使用分區以提高開發利潤，所以亦需負擔部分的公共設施興建及提供回饋金供地方建設之用，因此兼具有公共建設目的而BOT則是透過興建公共設施與公用設備的過程中獲取利潤，因此亦兼具有公共建設之目的，而不動產信託則是可將政府土地委託經營，提高土地的利用效率，然而這四種開發成功的前提，則可能需要降低環境與公共設施品質，以提高開發者的利潤與降低興建公共設施的成本，另外或政府需投入開發利基或誘因，吸引開發者投資開發意願，否則將造成政府畫出一個大餅卻無開發者進駐投資。誠如上述，台灣現行的八種開發方式，可以歸納為二個方向，如下