中国地方治理与地方民主.doc

?中国地方治理与地方民主——对地方民主化问题的一点思考 何包钢 新加坡国立大学东亚研究所 1.治理的理论与中国的理解 ????行政权力、市场经济、社会网络、文化系统参与、介入了治理。治理模式包括市场、官僚等级制、协会以及各种不同类型的网络。 [1]??学者们对治理的内涵之界定各不尽相同，全球治理委员会的界定大体算是较有代表性，也是较为权威的一种。这个委员会将治理界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方法之总和。这是一个使相互冲突或不同的利益可以得到调和并且可以采取合作行动的持续的过程。它包括有权强迫人们遵守的正式的制度和政体，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。” [2]??因此，“在全球层次上看，治理主要被看作政府间的关系，但是也必须被理解为与非政府组织(NGO)??、公民运动、跨国公司以及影响日巨的全球公民有关的一个现象。” [3] ????UNDP将地方治理界定为，“(它)??由制度、机制和过程所组成，通过这些，地方上的公民及其群体能够明确地表达自己的利益和需求，协调其差别，享有权力和承担义务。它需要地方政府、公民社会的组织和私人领域在参与、透明度与责任、平等地提供服务以及地方发展诸方面的合作关系。它须授权给地方政府，让其拥有资源以便有能力对所有公民的需求与忧虑作出反应并着手解决。与此同时，地方治理也涉及到基层民主的加强，授权给公民、社区和像CBO?? 和NGO这样的组织让他们平等地参与地方治理与地方发展过程。”?? [4] ????治理研究之取向关注的是从国家职能向私人领域的巨大转变。政府的工作现在日益受制于公共-私人伙伴关系的状况，以及与国家与非国家机构之间的正式和非正式网络。全球治理研究的一个特征就是强调“没有政府的治理”之现象。 [5]??没有政府的治理是现代国家体系中的一个基本特征。以国家中心的政府观不能适当地把握住这个现象。治理之权威不必基于某些国家机构设施。治理权力通过合作、配合、谈判和社会网络及邻里关系而运行。“没有政府的治理”依赖于在政府权力缺席之下的商业和半商业的企业和市场。 ????有关治理研究的文献假设政府的有限角色，对强大的集权持敌对的态度。本质上，自由主义对国家持谨慎的担心：国家管制太多。治理研究取向也强调自治的组织与机制。例如Elinor Ostrom认为国家与市场都不能始终如一成功地促进个人维持长期的自然资源体系被充分地利用。自治的组织与制度能够在相当长的时间里成功地管理有些资源。 [6] ????有关治理的规范性取向，如??“善治”(good governance，或译为良治)??之概念所表达的，关注的是治理机构与机制的道德品质，政府与非政府组织(NGO)之间和谐的关系。全球治理委员会强调“接受接受全球公民伦理来指导全球村里的行动，并且将这种伦理注入到所有社会层次的领导中”。它断言，“没有一种全球伦理，地球村上人们之间的摩擦与紧张将会日趋增加；没有这种领导，即便设计最好的制度和战略也会失败”。 [7] ????中国的观点 ????直到1992年“治理”的概念才出现于中国学术界，那一年世界银行发表了题目为“治理与发展”的年度报告。自从那以后，少数中国经济学家开始研究公司治理，而一些政治学家研究善治问题。 [8]有些中国学者将治理与政府作了区分，前者指的是所有公共管理的活动，而后者指中央和地方权威之活动。对外贸易大学的戴长征将治理话语视为政治学学科和公共管理中的一个潜在的范式之革命，因为它包括多元的权力观、中心的多元、责任、公开性、透明度、公正及有效，因此有助于市民社会的建立。 [9] ????中央编译局的俞可平教授关注“善治”问题。在他看来，善治意味着国家与市民社会或政府与公民之间的良好合作，善治就是“使公共利益最大化的公共管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”。 [10]??他将善治的基本要素归纳为六个方面：合法性、透明性、责任性、法治、反应性和有效性。此外，他还强调民主与治理之间的关联。善治必须是民主的。“公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序”，??“保证公民享有充分自由和平等的政治权力的现实机制只能是民主政治”。 [11] ????关于地方治理问题上，无论是在乡村建设还是城市社区建设上，都存在着两种思路.??一种是行政化思路，强调由上而下的命令和治理,??强调秩序，控制腐败现象.??另一种是民主化的思路，强调尽可能让更多的大众参与,??强调自治管理制度，强调民主参与及其对社会秩序的贡献。 ????按照民主化的思路，参与是地方治理中的关键组成部分，中国传统政治善长于行政管理而短于