信访的“容量”分析理解中国信访治理及其限度的一种思路.docVIP

《中国社会科学》（内部文稿）2013年第5期 《开放时代》2014年第1期 信访的“容量”分析 ——理解中国信访治理及其限度的一种思路 刘正强 摘要：本文从信访制度的“容量”视角分析了中国信访运行的逼仄势态。从理想状态来看，信访制度仍有一定的接纳空间和存量余地，可以应对较大规模的信访洪流；但从现实运作来看，信访制度已经“爆棚”，其化解信访问题的能力已不可持续。信访难案（长期未决案）的淤积使信访洪流形成一条“地上悬河”，处于高位、高危的运行区间。而自上而下的“维稳”压力又强化了基层的“筑坝”定势，使信访怠于疏浚，“河床”不断抬高。当前应充分利用制度调整的“窗口期”，建立多级信访拦截和过滤设置，形成以削减信访存量为核心的“吞吐”机制，以减轻信访制度的承载压力。应松动信访治理的属地责任，强化分类与专业化治理，特别是全国统筹的力度。这是信访正常运转及改革的前提。 主题词：信访制度 容量 削减机制 窗口期 一、为什么要使“容量”成为分析的议题 信访制度是中国独有的一套融汇了诸多功能的社会设置，在不同的历史时期发挥了其独特的社会治理功能。信访制度的理论原点当属于中国共产党的群众路线，它在科层组织与民众之间打通了一条“一切为了群众、一切依靠群众、从群众中来、到群众中去”的操作化信道，从而成为中国共产党一种基础性的执政资源。但在今天，信访制度陷入了极大的困境：井喷式的信访洪峰不断刺激着社会的神经，进而迫使人们追问这套制度体系的有效性、合法性和可持续性。伴随着依法治国、以人为本等理念的彰显，信访研究也出现了不同的视角和范式，而其中的焦点又集中在对信访的“存”、“废”之争及作为两者之间折衷的“创新”、“完善”上。比如，曾数度搅起信访“存”“废”“修”之争的于建嵘，以其鲜明的法治立场及扎实的信访田野调查基础，力主废除信访制度，将其承担的各种功能回归各职能部门。而以贺雪峰领衔的学术团队则从基层农村“治权”的丧失来反省信访运行的绩效，甚至把重建国家的“专断权力”作为一个重要论题。更多的研究则介于两者之间，倾向于调整信访制度，为其打上各种补丁。这些研究有一定的学术价值和现实关怀，对我们理解信访困局颇有启发。但是，他们的研究尚有一些缺憾，比如，对于信访制度的改革过于理想，主张废除者有之，主张拆分者有之，甚至把信访化约为一个民主法治、选举权与被选举权问题者有之，过于坐而论道，无法操作；对于信访治理特别是无理访的化解，过于注重技术化的手段，像贺雪峰的团队非常有洞见地提出了分类治理的概念，但又把希望寄托在“治权”与国家“专断权力”的恢复与重建上。其实，信访的局势比我们所想象的要严峻得多，却缺乏关于信访治理的一些基础性的分析与策略。很少有学者通过信访运作机制本身来分析信访通道的淤塞及其危险，并给出削减信访存量的操作方案。 鉴于此，本文尝试借助对信访的“容量”分析来描述当前的信访困局进而研判解困的思路。这种方法秉持价值中立的立场，以中国信访制度的接纳和处理能力为议题，力图超越“有理－无理”、“合法－非法”、“谋利－争权”、“刁民－良民”等对立二分的理论预设，专注于对信访“存量”消长的理性分析，在既有信访格局不变的前提下对信访减负提出建议，从而维持信访的可持续治理能力。其思路，就是通过揭示信访制度的理想与现实容量及其运行态势，形成对信访治理功能与限度的大致判断。并认为只有在大规模削减信访存量的基础上，才能为信访制度的进一步调整和改革创造条件。这种针对当下信访的核心困境作出的实然性描述与分析，或许会为信访解困提供新的思考和启发。 二、信访的两个容量及其运行态势 作为一项具有中国特色社会设置的信访制度，其能否应对持续不降的信访洪峰，是对信访制度存废、臧否论争的一个重要依据。至于目前全国的信访总量尚无权威数字，一般认为每年不低于1000万人（件）次。但这只是党政口（即作为党委、政府一个机构两块牌子的信访部门）的统计，人大、法院、检察院等亦有各自的信访机构，但数据不完整、不连贯。除了统计口径、标准不一等问题外，重复与漏登这两种相反的情况并存：一方面，一些访民会就同一问题跑遍他所能找到的所有部门，或肆意向各级领导人发信，这使不同部门的信访统计必然有重复的成分；另一方面，自上而下的考核机制迫使各地信访部门不得不极力压低信访总量。此外，来信与来访、个体访与集体访、初信初访与重信重访、正常访与“非正常”访等在消耗信访资源方面迥然有异，把这些数据统计在一起，只能使我们对信访洪峰有一个粗浅的直观而已。如果把信访受理、处理看作是一个“吞吐”机制的话，当前信访的一大弊病就是吐出不畅，造成信访事项的不断“驻留”、积压。显然“吐”出量，即当事人是否案结事了、息诉罢访，真正退出信访处理流程更有实际意义；如何化解、削减信访的“存量”才是信访制度面临的真正挑战所在。信访的“容量”分析是以信访制