公共事业管理中的政府.doc

政府的基本属性，决定了在任何一个社会中管理公共事业都是政府的一项基本职责，也是政府社会管理职能的基本内容和主要表现形式。在现代社会，政府不是管理公共事业的唯一主体，但政府的基本属性和市场经济条件下政府的特定地位，决定了政府是管理主体系统中最为基本的组织，也是整个管理主体系统的核心。政府的社会管理以社会公平公正为首要目标。 一、政府及其基本属性和基本职能 （一）政府的概念 所谓政府，就是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。政府的概念一般有广义和狭义之分，广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。公共事业管理中的政府，主要是行政机关，即狭义的政府，但在一定范围内（如有关公共事业的法律法规的制定，对这些相关法律的司法行政等），也涉及立法机关和司法机关。本书对政府一词的使用即是在这一特定的含义上进行的。 （二）政府的基本属性 政府的属性是指政府的本质特性。由于政府是国家的代表，是国家机器的主要组成部分，因而国家的性质决定了政府的性质，国家的属性决定了政府的属性。国家是实施阶级统治和压迫、进行社会控制和管理的机器，任何国家都具有阶级压迫和社会管理的功能，也都具有阶级性和社会性。政府是表示和实施国家意志的代理机关，政府也就具有阶级性和社会性。这是政府的基本属性。 所谓政府的阶级性，是指政府实施国家阶级压迫功能，即指政府通过暴力机器消灭敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固和保卫国家政权。 所谓政府社会性，是指政府对非阶级性的即社会经济文化事务进行的管理。 图1 政府管理公共事业的方式：公共政策的制定和执行 （三）政府的基本职能和特性 所谓政府职能，是政府依法对社会生活诸领域进行管理的职责和功能，通俗地说，就是政府干什么。政府职能是政府全部管理活动的“灵魂”，它揭示了政府管理的基本方向和主要内容。政府职能作为国家基本职能的一个重要组成部分，是行政机关依据国家通过宪法和法律赋予的行政权力来实现的。 政府的基本职能，就是指国家行政机关所具有的最根本的职责和功能，它由政府的基本属性所决定。阶级性和社会性是政府的基本属性。 政府基本职能具有下述特性： 第一，整体性。政府的阶级统治职能和社会管理职能是性质不同的两种职能，但两者却相互渗透，相互支撑，构成一个统一的有机整体。 第二，适应性。作为上层建筑的组成部分，政府的基本职能的具体内涵，以及职能的重点、管理的强度和实现的方式是要随着社会经济、政治、文化的发展而发展，随着国家形势和任务的变化而变化，随着政治体制、经济体制改革的进程而不断作出调整，以保持与外部环境条件相适应，满足社会公众对政府管理提出的需要。 第三，差异性。政府基本职能的差异性表现在两个方面：首先，在阶级社会中，虽然阶级统治和社会管理对任何性质的政府来说都是一样的，但不同性质的政府所具有的阶级统治职能的具体性质。以及通过社会管理职能所体现出来的阶级性是不同的，或说不同性质的政府要执行不同的阶级统治职能，体现不同的阶级实质。其次，对不同国家的同一性质的政府，如均为资本主义国家的政府，或者同为社会主义国家的政府，但由于各自的历史文化传统和现实国情的区别，两项基本职能的具体内涵、重点、管理方式等也不会完全相同；其三，即使是一个国家的同一性质的政府，在不同的历史时期和不同的发展阶段上，其基本职能的先后位置和轻重比例等也不会完全相同。 第四，统一性。所谓统一性，主要是指行使政府基本职能的方式必须同基本职能的属性相一致，即进行阶级统治依靠阶级统治的必要手段，而进行社会经济和文化管理时，必须以管理经济和文化的应有方式进行管理。这一基本职能行使方式与基本属性相一致，根本上是由职能所针对的对象所决定的。 二、现代市场经济下的政府职能 政府的基本职能在不同的社会和不同的历史发展阶段有不同的具体需求和表现。在现代市场经济条件下，政府与市场的基本关系决定了政府的职能。 （一）政府与市场的基本关系 政府与市场的基本关系是由政府与市场各自不同的性质决定的。 20世纪中期以后，人们对政府与市场的基本关系的认识不断深化，基本观点是：市场与计划各有所长所短，认为必须在市场经济的基础上把市场机制和政府作用结合起来，在市场能够起作用的资源配置及利益调节领域，政府不要介入，以利于充分发挥市场作用；而在市场缺陷或市场失灵的地方，应发挥政府的干预作用。一般来说，在政府与市场关系中界定政府职能的主要依据是市场失灵或缺陷。市场失灵或缺陷的主要表现是：垄断导致效率损失和降低商品服务质量；公共产品无法按定价收费或交易成本过高；经济活动的外部性使等价交换原则不能贯彻；市场机制和竞争会产生收入上的不公平；