公共工程争议处理的省思萧家进.doc

公共工程爭議處理的省思☆ 蕭家進 ☆ 摘要 ???????? 由於政治、經濟的發展及社會環境變遷，各項工程規模擴增，內容亦趨複雜化，尤其重大公共工程或因政黨輪替、工程環境限制及施工技術困難，糾紛爭議迭有所聞。若政府機關不能有效抑制，設法合情合理解決，其後果恐會衍生工程宕延、資源浪費或工程業界對政府不滿情事，甚至造成國際間信譽問題，本文主要針對糾紛處理進行回顧，並就仲裁實務上限制及未來爭議處理導向，提出個人淺見，就教讀者。 壹、前言 ???????? 政府採購法第四條對於「工程」定義，係指在地面上下新建、增建、改建、修建、拆除構造物與其所屬設備及改變自然環境之行為，包括建築、土木、水利、環境、交通、機械、電氣、化工及其他經主管機關認定之工程。「公共工程」則指以政府或其他公法人為主體而興建公共營造物或公有建築物，在法律上雖以私法當事人地位與承包廠商間成立私法契約，與一般民間工程契約無異。但實際上，因政府擁有優勢地位，常常會在投標須知或契約內容中規定若干箝制廠商條款；加上承辦人員具有公務員身份，面對民、刑事及行政責任潛在威脅，對於契約內容解釋或規定不免趨於保守，使得以雙方合意為基礎平等條款形同具文(註一)，成為名符其實的附合契約屬性。????公共工程具有契約金額龐大、施工期限長、專業技術性高、關連性複雜、且具時效性及公共安全和利益特性，因此相較於一般營建工程更具高風險性與不確定性。由於涉及廣泛，衍生契約極為複雜，關連廠商眾多，一旦發生爭議，問題責任歸屬頗難釐清。至於爭議發生，除了招標過程外，從工程契約履行，工作物瑕疵責任，故意或過失侵害業主、承包廠商或他人權利，及債務不履行所負擔債務行為，甚至違背工程技術成規所引發公共危險行為事實，均可能造成業主、承包廠商或第三人間糾紛。????所以，從糾紛當事人間關係，可分機關與承包廠商；或機關、承包廠商與第三者及承包廠商與承包廠商間三種；另外也可以從糾紛發生階段，或問題性質等做不同分類，但根據過去資料顯示，以施工階段糾紛最為嚴重，如工期計算、價款給付、品質認定、工程變更處理等。 ???????? 『某縣政府辦理區域性排水改善工程經開標結果由某營造公司以總價一千四佰九十餘萬元得標承做；並委由內政部所屬機關負責設計、施工監造，該工程於完工估驗前，因連續天雨及海水漲潮倒灌，以致河道超過原設計水位，造成整條排水工程倒塌，釀成不改善還好，愈改善愈糟糕的反面效果』。由於重新改善施作所需工程費高達二千餘萬，形成廠商、縣政府及監工單位三造間工程糾紛，衍生責任歸屬問題，爭議不休。營造公司為爭取自身權益，以「設計單位依設計慣例，未進行鑽探試驗，造成設計不良；追加工程未編列保險費；及施作人員依監工人員指示施作」為由，就未估驗及保留款部分計一佰八十餘萬，經縣政府同意依仲裁法第一條第四項規定向中華民國仲裁協會聲請仲裁，嗣經該協會做成『相對人應給付聲請人(承包商)百分之三十五計陸拾餘萬元』的仲裁判斷。????環觀世界各國對於仲裁立法，大致可分為大陸法系國家，如德、法、澳、義、日本諸國均將仲裁法規範於民事訴訟法中；英美法系國家，如英、美、奧大利亞、印度、新加坡國家，則將『仲裁法』單獨立法。我國商務仲裁條例於民國五十年一月二十日公布後，雖經七十一年及七十五年間二度修正，但仍然無法因應當前社經環境需求。法務部爰於民國八十二年間參考「聯合國國際貿易法委員會國際商務仲裁模範法」及英、美、德、日先進國家之仲裁立法例，將商務仲裁條例修正為仲裁法。由原來三十八條增加為五十六條，並於八十七年六月二十四日總統令公布，同年十二月二十四日正式實施。『仲裁』是基於私法自治原則，尊重當事人意思，自主解決私法紛爭的制度，現行仲裁法第一條第二項「凡依法得和解之爭議，均得以仲裁程序解決」，把過去商務裁仲條例侷限於「商務間爭議」擴大運用到「侵權行為的爭議」。但從上面案例中可以窺見仲裁固然可以避免纏訟之累，達到快速、經濟、有效解決雙方爭議，平息糾紛，消弭衝突效果，但仍有其運用上的可議性及受限性如下。????第一、工程仲裁係在工程爭議產生時，由具有工程專業知識及經驗人士結合其他專家共同加以解決方式，完全植基於私法自治原則，自行約定，但類似三造間多邊糾紛在適用上有無限制，會不會流為單位或機關間推諉卸責工具，主辦機關爭取預算理由或籌碼，及其他特定目的搪塞藉口，不無疑問。????第二、仲裁顧名思義乃爭議當事人兩造同意將爭議交由專業公正、客觀第三者仲裁庭來加以判斷裁定解決，現行仲裁法規定兩造得各自選定一位自己最信任、崇敬仲裁人，隱含專業信賴優點；惟本案所做責任歸屬判斷正好是承包廠商請領被保留5%工程款總額，難免被聯想仲裁人有無為結案而結案的目標錯置或道德危機存在，亦值得深入探討。????第三、仲裁或調解成立之後，應依式做成判