第三章、地方政府体系的结构.ppt

第三章、地方政府体系的结构 通过本章的学习，把握地方政府体系的层次结构以及它对国家政治统治的影响；了解层次结构在地方政府设置中的作用；掌握地方政府的功能结构 ，了解当代中国的地方行政层级 ，理解中国地方政府的功能结构的相关内容。 地方政府体系是由一个国家内各个地方政府单位以特定方式组合而成的。地方政府体系的结构是指地方政府单位组合成地方政府体系的方式。地方政府体系的结构包括纵向的层级结构和横向的功能结构。这两个方面的结构安排是否合理，直接关系到政府体系的有效运转和功能实现。研究地方政府体系的结构问题，对于合理安排地方政府体系，提高各级政府的整体效率，具有十分重要的意义。 第一节 地方政府的层级结构 一、层级结构的含义 层级结构是指各地方政府单位在纵向上分为若干层次，并依上下隶属关系组合形成的结构。 ◆上下隶属关系是指这样三种关系：行政上的领导关系、法律上的监督关系和地域上的包含关系。 ◆地方政府层级正是由地方政府单位间的隶属关系形成的，层级结构体系的具体表现形式，就是由这种隶属关系构成的地方政府体系的层级数。 ◆层级有正式层级和准层级之分。由一级地方政府单位形成的层级是正式层级。由一级地方政府的派出机关在一定区域内代表执行职责时形成的层级，是非正式层级，称为准层级。 ◆准层级的存在，使地方政府的层级结构体系出现准三级制、准四级制这样的体制。如省——县——乡是一个三级制结构，若在省与县之间出现了由省级政府的派出机关地区行政公署时，就构成一个准层级，原来的三级制层级结构就变成了准四级制层级结构。但人们通常讲一个国家的地方政府层级体制时，是以正式层级为依据，不涉及准层级。 二、层级政府单位的类型与设置 世界上除极少数国家外，大多数国家的地方层级结构 都是多级的。地方政府在层级结构中的位置，对于地方政府的活动有直接的关联，深刻影响着地方政府的地位、作用、组织、结构、管理等各个方面。 ◆地方政府单位从层级上可分为三类：第一，直接与当地居民发生关系，承担直接治理职责的地方政府，通常称为基层地方政府；第二，直接与中央政府发生关系，受中央政府直接监督指挥的地方政府，称为最高层级地方政府；第三，介于前述两者之间的地方政府，则是中层地方政府。 ◆各类层级地方政府单位由于其在层级结构中的位置不同，因此有着不同的特点 ： 1、国家赋予的职责权限不同。中央政府为实现分地域管理，赋予高层地方政府单位较多的职责和较大的权限。除外交、国防和少数几项重要的职能外，与中央政府承担的职能基本相同，行政部门的设置也与中央政府大致相似；基层地方政府单位所拥有的职责权限、种类相对地要少，且较多地呈现出社会公共管理的特性；中层地方政府单位的职责权限介于高层地方政府单位和基层地方政府单位之间。 2、它们的管理方式不同。高层地方政府单位主要是通过间接管理方式来履行其职责，即通过对下级地方政府单位的指挥、监督、指导来履行各项管理和提供服务，以保证中央政府的政策、法令和决定在辖区范围内的贯彻实施。基层地方政府单位不存在下一级地方政府单位，一切行政管理事务都需自身完成，进行直接管理和为居民基本生活提供直接服务是其主要活动方式。中层地方政府单位是协调高层间接管理与基层直接管理的结合部，一方面，它必须贯彻执行上一级地方政府的方针、政策和工作部署；另一方面，它又必须根据辖区的实际情况，对下一级地方政府单位进行宏观调控管理和具体微观指导。 基层地方政府对所辖地域承担直接治理职责，居于地方政府体系的最低层级，直接面向地方居民，是国家政治统治的基础，其设置主要是基于管理上的考虑。最高层地方政府位居中央政府之下，由中央政府直接领导、控制，设置时将更多地考虑国家政治上的需要，特别是维护国家主权和统一的需要。中间层地方政府介于最高层地方政府和基层地方政府之间，其设置明显不同于最高层级地方政府，比较接近于基层地方政府，较多地是出于管理上的需要，但也包含着某些方面政治的考虑。 三、层级体制的形成 一个国家的地方政府层级结构体系为什么是两级、三级、四级从根本上讲，它同一个国家的规模和一级地方政府单位的有效管理幅度直接相联系 。但从实际情况讲，一国地方政府层级结构的形成，是一国国情的客观产物，取决于一系列复杂的因素：人口、地域面积、民族、历史、权力体制安排、社会发展水平等等 。人口多的国家，通常层级数会比那些人口少的国家为多。导致这种差异的原因在于人口数量的多少，影响着基层政府提供公共管理和服务的社会事务的工作量。 层级数量的多少与行政效率的高低，虽然在实际运作中会由于多种因素的作用而产生一定的相互影响，但从理论上讲，并不存在直接的必然联系。因为对两者产生影响的决定因素不同：决定效率高低的主要因素是职责