第三节政策议程的建立.ppt

第四节 政策议程的建立 一、公众议程与政府议程 公众议程（也称系统化议程）和政府议程（也称制度性议程）是两种最基本的形式，同时也是政策议程两个不同的阶段。 公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。 在这一过程中，非正式群体的情绪、大众传播媒介起着十分重要的作用 返回 政府议程：是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。 政府议程的项目有新旧之分。 旧项目是指以常规形式出现的项目，如增加工资、财政拨款、社会保障等方面的事项。 政府官员对此较为熟悉，处理这些问题的方案在一定程度上也已经成型。 往往能够从决策者那里获取处理的优先权。 新项目是指因特定情况或事件引起的项目，如工人大规模罢工、外交方面出现危机等。 公众议程与政府议程之联系 一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能进入政府议程。 例外：有时社会问题也有可能越过公众议程直接进入政府议程，决策者有时能够主动发现问题，并把其列入自己的议事日程。 美国底特律市拖车居住者问题 以美国底特律市拖车居住者问题为例，在问题觉察出现之后，紧接着就进入了公众议程和政府议程阶段。人们开始议论解决问题的具体方案，着重对政策目标和手段进行讨论，而这时社会利益集团之间的矛盾就会变得紧张和激烈起来。能够提出一些解决办法的人马上就可能发现其他一些人并不容易接受他们的建议，即使他们能够使其他人同意其基本的解决思路，但却发现要在具体的执行手段上达成一致显得非常困难。 这个阶段与问题觉察阶段有着非常显著的区别，因为现在利益集团主要关心的已经是“应该做什么和怎么去做”这类问题。此时，人们议论颇多的是“应该做这件事或做那件事”。人们的注意力集中到了具体的方案上，多方面的政策诉求会以各种形式被集中起来并通过一定的政策渠道得到反映 对底特律的拖车居住者问题进行的讨论，至少在三个相互关联的层次上得以表现：第一个层次是在邻居间和关注事态发展的人们之间进行的讨论（零散的和无组织状态的群体讨论）；第二个层次是在有组织的利益集团和压力集团之间进行的讨论，如纳税者、拖车制造商、房地产组织、家长一教师联合会、妇女俱乐部、男士俱乐部；第三个层次是在有关专家和政府官员或准政府机构——警察、卫生官员、市议会、社会工作者和校务委员会之间进行的讨论。这样一种广泛的讨论能够使涉及其中的这三个层次相互影响、相互受益，同时这也意味着政策议程是一个动态的发展过程。 政策讨论既要关注宏观问题，如目标，也要关注较小的更加具体的微观问题，如手段。就大的目标而言，拖车居住者的营地是否应该被完全禁止并从社区中加以铲除？是否应该给他们颁发许可证，让他们纳税，或是限制他们的发展规模？还是应该让他们自由发展，希望情况能自动好转？就具体手段而言，如果一个团体建立得越牢固、组织得越完善、运作得越正规，那么就越可能在目标上达成一致，而在手段上产生分歧。 比如，卫生官员们会对正规性的定期检查和接到投诉后才进行的不定期检查产生争论。前者虽然花费较大但却更为有效，而后者虽然花费较少但却风险很大，这种风险表现在整个社区的卫生状况在很大程度上可能受到威胁。与此相似，学校工作人员会对是否应该扩大学校规模，是否应该加强学监的活动，是否应该为拖车居住者的孩子另设课堂等问题而争论不休。警局也必须决定是否应该在拖车居住者营地派遣特别小分队或增加新的警力，是否应该对拖车居住者实行一种严厉的制裁措施或执行一种宽松的治理政策。 不同的利益集团在解决问题和摆脱困境时有不同的利害关系，通过不同利益集团之间的结盟及其变化趋向可以很好地看到在议程建立过程中所存在的这种冲突。这些利益集团都代表着某种特定的制度价值观，其中有许多价值观是互不相容的。但是在形成一项共同的改革政策之前，所有的价值观都必须经历一个相互调和、彼此妥协的过程。 官方机构（警察、卫生官员、校方、社会工作者）被认为是一种长久性的社会基础组织，它们的职责就是对私人财产、公共卫生和教育提供保护以及对穷人进行救济。特定的利益集团如房地产经纪人、旅店老板、受拖车问题影响的邻居们（纳税人），这些人都想早日把那些在轮子上安家的人们排挤出去或对他们进行必要的限制，因为其生存环境和经济财产受到了威胁，以致影响到他们的社会地位。 站在其对立面的是另外一些社会组织，如拖车制造商协会这样的组织，它形成一个压力集团，不仅是为拖车居住者的利益寻求保护，同时也是受个人和团体利益及高额利润的动机驱使；那些以拖车为家的人同样也能够形成一个具有一定影响力的利益集团。不仅如此，正是那些低收入的农业季工和临时工、偶尔和长期的失业者、依靠工厂工资为生者等诸如此