城市用地分类与规划建设用地标准问题分析经验借鉴及新标准调整重点 .doc

城市土地用途分类是城市规划编制的首要任务，是一种抽象的规划行为。城市土地的功能区划与其他学科的土地区划既互相联系，又相互差别。一方面城市土地用途分类是土地自然特征和社会使用特征的客观反映，比如城市用地分类中的水域、林地、村镇用地等；另一方面这又是人们的目标与愿望的体现与表达，比如依据土地区位和价值，安排居住、生产、休憩、交通等活动。这正是城市土地用途分类区别于其他学科土地区划研究的特征所在。 其他学科的土地区划是土地属性与特征的客观描述和总结，而城市用地分类行为则是具有强烈主观愿望和目的性的行为。一、GBJ137-90标准的问题 我国城市用地分类标准的形成我国城市用地分类标准最早是在20世纪50年代初参考苏联模式形成的，当时的用地分类主要包括生活居住、工业、对外交通运输、仓库、公用事业、防护、其他用地七类，该标准一直沿用到20世纪70年代末。改革开放后，中国开始由计划经济向市场经济转型，城市规划工作也面临着转型问题，尤其是1989年，我国城市规划法律体系中的主干法—《城市规划法》正式颁布，直接推动了规范化、系统化的《城市用地分类与规划建设用地标准》GBJ137-90)于1990年颁布并于次年实施。《标准》将城市用地分为10个大类、46个中类和73个小类，其中10大类用地为：居住(R)、公共设施(C)、工业(M)、仓储(W)、对外交通(T)、道路广场(S)、市政公用(U)、绿地(G)、特殊(D)、水域和其他用地(E)。作为《城市规划法》的配套标准，《标准》契合了当时由计划经济向市场经济转轨的时代背景，对规范和加强我国城市规划编制与管理工作起到了积极作用。 《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137—90）诞生于十四大确立社会主义市场经济体制之前的两年，所以《国标》的主体内容仍然延续了计划经济体制的思维体系，是从计划经济体制的城市规划编制胚胎中诞生的过渡性历史产物。在计划经济年代，城市规划的实质是国民经济计划的具体化和空间化，城市用地分类实际是落实政府的每一个具体的建筑项目，表现为不同的建筑类型。直到1980年代中期，城市总体规划中的土地分类仅仅停留在功能分区的层面上，并无严格意义上的城市用地分类。只是在1980年代后期计划经济的管理方式发生变化后，为加强中央对地方政府的城市管理，而变建筑项目控制为土地控制。这一方面要求城市总体规划工作深化，并配套更深入更具体的城市规划，完善“城市规划”这个计划经济最重要的管理手段；另一方面，适应经济管理方式的转变，赋予地方政府更大自主权，由建设项目的计划管理向经济发展的指标数字管理转变。为配套城市规划编制工作的需要，制订出目前使用的《国标》。其本质是城市规划管理工作由土地管理向建筑管理的延伸，其目的仍然是通过规划图则来代替建筑开发管理。这在计划经济年代是符合逻辑的必然结果，然而，在当前中国经济向市场经济的转轨过程中，它却表现出多方面的不适应性。适应市场变化性不足 例如：规划的编制和规划管理需要，具体表现为土地性质划分与规划控制脱节，重土地性质，轻控制管理。例如，“市属办公用地”和“非市属办公用地”、“高等专业学校用地”和“中等专业学校用地”在土地的使用功能上有何差别？有无必要在规划管理上进行严格区分？ 当前我国城市规划的用途管理是通过在规划阶段对土地使用性质进行限定。但在市场化的选择下，建筑物的性质并非一定与土地的使用性质相吻合，最为突出的问题就是商住混合的现象商业与居住各占多少比例，商业的哪些形态能与居住相容将直接影响到规划控制手段的差异，传统的用地分类标准能解决这个问题吗？此外，在建成环境中，无论是土地的整体用途或建筑物的部分用途都可能因应环境而发生转变，此时规划管理的依据又是什么呢？不适应（忽视）城乡统筹的土地分类 在我国城乡二元结构的影响下，规划编制中城市用地分类采用《城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ137-90)》，而村镇用地分类则采用《村镇规划标准(GB50188-93)》，这客观上造成了城、乡规划在技术衔接和空间衔接上的障碍。 事实上，城市和农村之间并没有固定的一成不变的空间边界，不应在技术标准上设置界限。同时，《城乡规划法》也明确指出要建立“城乡统筹的规划体系”，并规定“城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划”。如果这一系列规划没有统一的用地分类标准，将很难实现整体空间布局和规划控制的有效衔接。因此，有必要考虑适度拓展既有城市用地分类标准使其涵盖村镇用地分类标准，或将既有城市用地分类标准与村镇用地标准作更好的衔接。不能适应规划从物质要素为重转向经济社会环境文化要素的综合 据研究，西方发达国家城市规划编制的重点一般分为六个阶段：注重物质空间的规划、注重经济发展的规