城镇化所引发的问题及对策.doc

城镇化所引发的问题及对策 城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，也是现代化的重要标志。建国60多年来，城镇化已经在促进我国经济飞速发展、民生有效改善、社会民主进步等多个方面发挥了重要的、基础性的作用，也给我国带来了整体性的翻天覆地的变化。诚然，我们无法忽视城镇化对整个国家的发展和进步带来的积极作用，但是我们同样无法回避在由于过快的城镇化而导致的诸多问题。因此，只有选择更合适的城镇化发展模式和路径，才能促进我国的现代化建设和社会和谐发展。 城镇化所引发的问题　　 在任何社会中，城市化都是在特定的自然、经济、社会、政治及历史背景下进行的，不可避免地受到特定的环境、条件和制度的制约。从我国城镇化的实践来看，城镇化的发展一直受到多重因素的制约并呈现出不同的发展方式。 　　(一)二元格局下的城镇化 　　城镇化首要的表现和核心的内容是农村人口向城镇转移和聚集。我国城镇化的重要任务及主要困难之一就是如何顺利转移农村人口尤其是庞大的剩余劳动力。然而，长期以来，我国农村人口的城镇化转移一直受制于城乡二元化的体制，在狭小的空间中选择，并由此引发诸多的问题。 　　改革开放以来，党和国家推行了一系列改革措施，尤其是废除了城乡二元的粮食供应制度，改革户籍管理方式，放宽农民进城的政策，逐渐打破了长期城乡隔绝的局面。然而，城乡有别的政策和制度至今并没有完全消除，城乡之间在户籍、居住、就业、社保、教育、医疗以及土地、产权等方面的二元化制度在相当程度上依然存在，农民进城及流动仍受到诸多的政策上歧视和制度上的束缚。这也成为阻碍农村人口城镇化及城镇化发展的重大的制度性障碍。 　 (二)行政主导下的城镇化 　　从各国城镇化发展的历史及实践来看，城市化或城镇化的发展有不同的模式。其中包括美国式的“自由放任式城市化道路”，日本和英国的“先放后调式城市化道路”以及法国和德国的“市场引导与政府并重的城市化道路”等等。从这些国家来看，城镇化发展过程中政府的规划、干预和支持是存在和必需的。但是，各国城市化大都立足市场机制引导人口和资源的流动及配置，政府仅仅在市场配置失效、导致城市问题之时才进行干预。 　　与此不同的是，自建国以后，我国城镇化的发展就一直是政府主导和调控下发展的。随着市场经济的发展，城镇化的发展越来越受到市场力量的推动，但是，政府仍然通过户籍、就业、教育、医疗及社会保障等管理制度以及土地征用、城镇规划、公共投入等等的控制权对城镇人口、规模等等进行调控。 虽然政府主导的城镇化可以保持政府对城镇化的方向、重点和速度的调控，也有助于动员和整合资源以加快城镇化的发展。但是，过度的行政化尤其是对城乡实行二元化的管制政策，常常造成人口、资源的不合理配置，甚至资源浪费，阻碍了城镇化的发展。有关统计表明，从1999年到2007年，城市建成区的面积扩大了7.2%，但吸纳的人口只增长了4%，土地的城镇化大大高于人口的城镇化。 　　(三)农地支撑下的城镇化 　　城镇化的发展不仅是一个人口、资源、经济和社会的变化过程，也是人居环境、生活空间的改进和转换的过程。无论是经济社会的变迁还是物理空间的改变都需要巨大的投入。从西方国家城镇化道路来看，立足市场化的城市化本质上是依靠市场和社会的力量完成人口和资源的重新配置，并依靠市场调节完成产业及城镇的布局。从我国来看，由于城镇化的发展是在政府主导下进行的，特别是在改革前的计划经济时期，城镇化的资金基本上来源于公共财政的投入。改革开放以后，随着市场经济的发展，市场在人口流动、产业发展及资源配置中发挥着越来越重要的作用。但是，城镇化过程中，政府不仅承担着公共服务和公共设施建设的投入，也直接投入产业开发、经济结构调整等等经济领域。公共财政依然是支持城镇化发展的重要的甚至基本的资金来源。 　　长期以来，我国工业化和城市化发展的资金主要来自农业、农村和农民。建国后，我们党和政府就确立了“以农业为基础、以工业为主导”的发展国民经济的总方针。为了快速推进国家的工业化和城市化，采取农业支持工业、农村支持城市的发展战略，通过人民公社及一系列配置措施和政策，大规模地动员和吸纳乡村资源以快速推进工业化。20世纪80年代的农村改革极大地调动了农民群众的生产积极性，农村经济迅速发展，在乡镇企业和农民的投入的支持下，我国农村工业化和小城镇得到迅速发展。进入新世纪以来，党和政府调整了城乡发展战略，实行“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，加大农村公共设施和公共服务的投入。然而，值得注意的是，迄今重城轻乡的公共财政投入结构并没有根本的变化，尤其是在市场化的过程中，农村的资金和资源仍不断快速流入城市。特别是在推进城镇化过程中，各地都将从农民手中获取廉价的土地转手获得高额利润的所谓“经营城市”的方式，筹措工业化和城市化所需的资金。有关调查资料显示，2007年全国土地出让总价高达900