环境风险管理体系来自美国的启示.docx

环境风险管理体系——来自美国的启示 胡涛、朱力/WWF-China科学与政策创研中心 ???????一、美国的经验与教训 ???????美国工业化时期也曾有非常严重的污染事故，也曾有非常惨痛的环境风险管理教训。例如，宾夕法尼亚州多诺拉空气污染事件。多诺拉小镇位于当时的世界钢铁之都匹兹堡市南边30公里处，有居民1.4万多人。1948年10月26－31日的烟雾事件导致小镇中6000人咽喉痛、流鼻涕、咳嗽、头痛、四肢乏倦、胸闷、呕吐、腹泻等，其中有20人很快死亡。再如，洛杉矶光学烟雾事件。1952年12月的一次光化学烟雾事件中，洛杉矶市65岁以上的老人死亡400多人。1955年9月，由于大气污染和高温，短短两天之内，65岁以上的老人又死亡400余人，许多人出现眼睛痛、头痛、呼吸困难等症状。甚至在海外，美国的企业污染事故也时有发生。1984年12月3日，印度博帕尔市的美国联合碳化物属下的联合碳化物（印度）有限公司的一所农药厂发生氰化物泄漏，造成了约2万人死亡，55万人受到不同程度伤害，其中近4000人严重受伤或永久致残。 多诺拉空气污染事件 ???????在上述的严重环境污染事件的推动下，美国不断地吸取教训，自20世纪60年代开始制定了大量应对污染的法律。除了《清洁空气法》、《清洁水法》等法律都规定了无过失责任原则外，美国在环保法律中普遍规定了环境污染损害责任。1976年的《资源保护和赔偿法》（RCRA）是第一部要求有害物质加工、存储和处理等经营活动的许可证持有者须提供经济赔偿能力证明的环境法律之一。根据这些规定，上述企业的经营者、所有者必须提供证据来证明对于经营过程所导致的环境损害，企业有经济能力进行物质清污，并赔偿受害者的身体伤害以及财产损失，企业须保持有效证明30年。特别是1980年的《综合环境反应、赔偿与责任法》（CERCLA），亦称《超级基金法》。该法明确规定了排放至环境中造成环境事故的有害物质的治理者、治理行动、治理计划、治理责任、治理费用和其他治理要求，建立了完备的有害废物反应机制、环境损害责任体制等，成为环境污染民事诉讼的有力武器。 ???????美国《超级基金法》的另一个特点是污染责任的无限追溯。该法规定了对于特定的场地污染责任人具有无限期的追溯权力，对找不到责任者或责任者没有修复能力的，由超级基金来支付污染场地修复费用。该法还为可能对人体健康和环境造成重大损害的场地建立了“国家优先名录”（NPL），每年更新2次。同时，为保障超级基金制度的实施，又补充制定了一系列配套行动计划以强化和促进该制度的实施。1986年的《超级基金法案的补充与再授权》还规定超级基金的经费主要来源于国内生产石油和进口石油产品税、化学品原料税、环境税，常规拨款、从污染责任者追讨的修复和管理费用、罚款、利息及其他投资收人等也是超级基金的部分来源。 ???????环境污染与安全责任的缺失，恰恰是我国环境风险管理体制的最薄弱环节。正是由于没有严格的环境污染与安全责任追究制度，导致了漳州古雷PX在2013年7月30日爆炸后，今年4月6日再次发生爆炸。如果我国的环境管理体制与法规制度建设没有完善，那么漳州古雷化工园PX项目仍可能有第三次爆炸，大连、宁波、彭州的PX也有可能爆炸。 ???????美国的经验与教训作为前车之鉴值得我们认真总结与学习。比较我国目前的环境风险管理现状，美国在管理环境风险与处理污染与安全事故方面的立法、执法与管理，对我国有很多启示。 ???????二、美国的环境风险管理制度对我国的启示 ???????比照我国针对环境事故的风险管理，美国的管理经验至少有以下几方面值得我们借鉴: ???????1、启示之一：应尽快立法，制定我国的《污染事故责任与赔偿法》，建立健全污染事故赔偿机制，特别是要明确各方责任，法律条款要具有可操作性。 ???????美国在环境立法上，对责任界定的十分明确，条款规定详细，可操作性强，这是其环境管理体制的坚实基础。责任清晰界定：包括立法、司法和行政三大部门职责的界定。 ???????- 国会是立法机构，负责立法，并及时修订法案，监督行政当局的执行效果和案件处罚合理性。 ???????- 司法部门承担的责任，主要是事故发生后，检察院展开司法调查，并根据多部法律提起诉讼，法院进行独立审判，避免行政及媒体干预。 ???????- 行政当局包括联邦政府（主要是环保署负责具体工作）、州政府、地方政府三方。 ???????环保署代表联邦政府负责全面管理，事先对潜在的、可能造成污染事故的危险废物污染源进行普查，列出污染源清单，并及时向全社会披露。对高风险行业，如石油化工行业，征收特殊的税款。针对发生的污染事故，环保署有权责令其清理和修复受污染区域，并对其进行罚款；州及地方政府，彼此间相互监督与制约，防止污染蔓延到其它州，并成立专业