矿业权市场运行的法制建设构想.doc

矿业权市场运行的法制建设构想 中国政法大学　　薄燕娜 摘要：推进矿业权市场运行的法制建设必然需要寻求一个化解矛盾、协调利益、兼顾效率与公平的解决方案：首先期待矿山企业平等的市场准入，不再按照所有制形式将矿山企业划分为三六九等；其次，亟需落实和保护矿业权。矿山企业经历审查批准准入市场后所取得的矿业权是物权，应当归属于矿业权人并由其自由的支配。即使强调矿业权的“有偿”取得和使用，也不可成为侵犯既有矿业权的理由，因此采矿权被拿来招拍挂要尊重探矿权人优先权。既然矿业权是矿业权人的财产权利，在矿业权流转方式的确定上必须解放思想，不仅可以允许矿业权出售、出资入股、抵押，还应当允许将其出租、承包，将现实中各种形式的矿业权地下交易公开化，有利于对矿业市场进行监管；第三，推行矿业权市场运行还应当改革国有地勘单位和国有矿山企业。地勘单位企业化改制势在必行，但一定要确保改制中避免国有资产流失，并通过建立企业责任追究和投资决策制度、建立风险防范机制等完成完善的商业性探矿市场形成前的过渡。国有矿山企业进行股份制改造对增加勘探开采资金投入、整顿中小矿山企业、促进企业行为的长期化、实现企业自负盈亏着实必要。矿业权市场运行的法制建设既不能将矿产资源国家所有权延伸到矿业权，也不宜为落实矿业权私权而损及国家所有权，这是任何改革都应当坚持的。 国民经济和社会发展十一五规划的战略目标是经济持续发展与社会和谐稳定，为贯彻落实国家十一五规划的指导方针与发展目标，推进资源节约型、环境友好型和社会主义和谐社会的建设，更为重要的是要遵循客观规律而需做出最为理性的选择，自然资源的开发利用必然应当追求高效与有序。因此，在矿产资源的勘探开采中一方面要力行资源节约与环境保护，另一方面不得不去努力满足关涉矿产资源的各种社会需求与利益诉求。 在我国矿业权利的法制建设中，寻求一个化解矛盾、协调利益、兼顾效率与公平的解决方案之路已经摸索了二十年有余。从1986年《矿产资源法》颁布初始的“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”，至1996年《矿产资源法》修订后对矿业权流转的大胆探索与尝试，再到具有标志性意义的《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿业权出让转让管理暂行规定》、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》等规范性文件的颁布，矿业权市场运行已经有了充分的制度化规范。2006年初国务院《关于加强地质工作的决定》提出深化矿产资源有偿使用制度和矿业权有偿取得制度改革，建立健全全国统一、竞争、开放、有序的矿业权市场。国土资源部也为此出台了六项措施全面推进矿业权有偿取得制度改革。由此显见当前不仅矿业立法以其明朗的态度为矿业权市场运行提供法律依据，而且行政管理也以推进矿业权有偿制度的改革为其工作重心。然而面对实践中推行矿业权市场运行所遇有的困惑和难题，我们仍有必要重思矿业权市场运行之法律制度建设。 经济学家论证市场通过对供求关系的自动调节，能够以最低成本实现资源的最优配置。以市场为主导配置矿产资源可以降低交易成本，减少资源浪费，实现机会均等。但是现实中有偿的矿业权市场运行能够一定程度上节约资源、平衡利益，却并不尽然。鉴于此，政府与法律介入矿业领域有了正当性理由。政府主导矿产资源的配置容易产生绝对垄断、权利寻租等垢病，它更宜作为矿业领域的监管者；法律的功用在于界定权利、实现正义，私法与公法在矿业领域的共同作用力表现为保护私权、限制公权、公正分配、严格监管。市场、政府、法律忠于其角色的合力对于实现高效、有序的矿业权市场运行至关重要，当矿业领域中政府出现职能错位或越位、市场自身又力不从心时，完善矿业权市场运行的法制建设或许是一条出路。 一、矿业权市场运行期待矿山企业平等的市场准入 所有制成为企业的信用基础早见于新中国第一部企业法出台，将企业按其所有制形式分成三六九等进行区别对待在中国企业立法中司空见惯，《矿产资源法》也不在其例外，正因如此，国有矿山企业、集体矿山企业、个体采矿适用不同的市场准入规则。长久以来矿产资源的勘查开采多由国家投资进行，地勘单位、国有矿山企业国家所有的性质更加重了矿业权利人享有矿业权等同于国家所有的意味，矿业权无偿取得成为特定历史时期资源取得的普遍现象，而且以国有为“后盾”能够保障这些无偿取得的权利得以稳定的存续。随着矿业权市场的开放和矿业权有偿制度的推行，大量民间资本、外来资本涌入矿业领域，尽管民营与外资矿山企业准入矿业市场付出有偿的代价，但却受到勘查、开采矿种、区域或者准入审批等方面的限制。并且在矿业权流转的二级市场，国有的矿山企业与民营、外资企业享受不同等对待。单就2004年修订的《探矿权采矿权价款转增国家资本管理办法》中“因国有企业合并、分立，与他人合资、合作经营或改制等，以探矿权或采矿权价款出资或入股的，可以将应缴纳的探矿权采矿权价款部分或全部