从经济政策到社会政策的历史性转变.doc

从经济政策到社会政策的历史性转变 香港中文大学政治与公共行政系 王绍光 从1978年开始到九十年代中期，可以说中国只有经济政策，没有社会政策。在此期间，改革的指导思想是“效率优先、兼顾公平”。说是“兼顾”，其实是不顾。为了追求效率或整体经济增长速度的最大化，不仅没有兼顾公平，也没有兼顾生态环境和国防建设。在八十年代，不仅政府忽略了公平问题，普通民众对这个问题也不太重视。原因有三： 改革以前，存在着铁饭碗和大锅饭带来的效率低下问题。提出“效率优先，兼顾公平”与人们的经验判断不矛盾。 在整个八十年代，由于大幅度提高农产品收购价格和实行家庭联产承包制，农民的生产积极性空前高涨，他们的收入水平也迅速上升。结果，城乡差距和地区差距双双下滑。 直到九十年代初，中国的改革是种全赢游戏 (win-win game)。所有人都从改革受益，差别只是有些人受益多一点，有些人受益少一点。在这种情况下，既便城市内部、乡村内部和地区内部的收入差距有所扩大，只要差距不是过大，人们还可以接受。 进入九十年代，情况开始发生变化。如果说八十年代的改革还是全赢游戏的话，九十年代的改革越来越像一种“零和游戏”(Zero-sum game)：亦即某些人受益是以其他人利益受损为代价的。到1992年，城乡差距和地区差距已超过1978年的水平。此后，这两类差距更是急剧扩大，尤其是东南沿海与中西部之间的地区差距大幅攀升，达到了前所未有的程度。与此同时，城市内部和农村内部社会各阶层之间的收入差距快速拉开。到九十年代中期，中国的总体基尼系数应已上升到0.45的高度。按照国际通行的标准，已达到严重不平等的地步。 更为严重的是，九十年代中期以后，正规部门(指国有单位和城镇集体单位)就业人数大幅度下降。1978～1995年国正规部门职工人数呈上升势，累计净增就业人数4560万人2004年全国国有单位在岗职工数比1995年减少了万人，下降了%；城镇集体单位减少了万人，下降了%。两者合计减少万人,下降了。为什么在综合国力大大增强的同时，会出现如此严重的不平等问题呢？机械地坚持“效率优先”大概是一个重要原因。不错，邓小平曾鼓励一部分地区、一部分人先富裕起来。但他说得很清楚，“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了”。他还警告过，“如果搞两极分化……民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”。 到九十年代末期，出乱子的迹像越来越多。在这种大背景下，中国政府的政策导向出现松动，在坚持“效率优先”的同时，开始花更大的气力来“兼顾”公平。如果以前的“兼顾”只是说说而已，这时的“兼顾”终于有了些实质内容。到2004年召开十六届四中全会时，执政党最终放弃了“效率优先，兼顾公平”的提法。 社会矛盾的凸现是出现社会政策的背景，它只能说明，社会政策迟早会出现，但不能解释为什么社会政策出现在新世纪之初。社会政策不是政府表表态就算数的，每项社会政策都需要雄厚的财政资金支撑。没有财政资金支撑的社会政策不过是空中楼阁而已。另外，政治学里通常讲政策的“惯性”，政策的“路径依赖”。从经济政策到社会政策的历史性跨越决不是几个领导人拍拍脑瓜就能完成的，它必然涉及政治体制方面的深刻变化。因此，为了理解这个历史性的跨越，我们需要考察中国政府的汲取能力与政策过程发生了什么样的变化。 汲取能力的加强 在新世纪里，为什么中国政府开始将更大的注意力转移到社会政策上来呢？这首先是因为财政体制的变革大大提高了国家的汲取能力，使得政府有可能将更多的资源投入这个领域。从八十年代初开始，中国政府的汲取能力一路下滑，到九十年代初已跌入谷底。不要说支撑社会政策，当时连维持国防、治安和政府日常运作的经费都严重不足，到了政治上十分危险的地步。 有鉴于此，中国政府不得不在1994年对财政体制作出重大调整。回顾过去十年，很明显分税制取得了巨大的、超乎预料的成功。图一表明，1994年以来，政府的综合财政收入（这里定义为预算内收入、预算外收入与社保基金收入之和）飞速增长，在短短十年中从不足8000亿猛增至近37000亿，翻了近五倍。 图二描绘了综合财政收支占GDP比重的变化。 在1978－1995年间，这两个比重从30-40%跌至16－17%。1994年财政体制变革见效后，情况迅速改善。到2004年底，这两个比重回升到27%左右。2005年，全国财政收入超过30000亿， 社保基金收入接近7000亿，预算外收入估计在5000亿左右，三者相加约42000亿，约相当于GDP的30％，又上了一个新台阶。另外，据财政部企业财务快报统计，2005年，全国国有企业实现利润9047.2亿元。 如果平均分红率是50%（OECD国家的股份公司平均分红率是50