行政复议证据制度研究兼与行政诉讼制度比较.doc

行政复议证据制度　　目前，与较为完善的行政诉讼证据制度相比，我国行政复议证据制度尚处于初创阶段，法律上缺乏详尽规定，仅有的少数几个条款涉及到证据，而且分散于行政复议和行政诉讼相关法律、法规、规章和司法解释中。理论上亦较少涉及，这在一定程度上与行政复议制度定位有很大关系。 制度的缺失造成行政复议工作的被动，行政复议作为一种区别于行政诉讼的救济和监督体制，实际工作中却不得不照抄行政诉讼证据，不仅影响了行政复议本身效能的发挥，而且也不利于包括行政复议在内的行政程序法证据制度的建设。本文拟从该种困境出发，结合行政复议与行政诉讼的工作实际，从制度上对行政复议与行政诉讼的证据制度作一比较，以期对行政复议工作有所助益。　　一、行政复议证据制度沿革　　1990年12月24日国务院发布的《行政复议条例》（后经修改，以下简称《条例》），在证据方面仅有三个方面的规定，即第三十一条第（三）项规定了申请人的举证责任，应提供提起复议的事实根据；第三十八条规定被申请人的举证责任，应于收到复议申请书之日起十日内，提交作出具体行政行为的有关材料或证据，并提出答辩书；第四十二条第（一）、（四）项规定了证明标准，即具体行政行为在认定事实方面要达到清楚的标准。　　1999年4月29日全国人大常委会通过的《行政复议法》（以下简称《复议法》），在证据方面的规定增加到6个方面：第三条第（二）项规定了复议机构查证职责，应履行向有关组织和人员调查取证的职责；第二十二条规定复议机构的查证权力，复议机构认为有必要时，有权向有关组织和人员调查情况；第二十三条第一款后段、第二十八条第一款第（四）项规定了被申请人的举证责任和举证时限，应于收到申请书副本或申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，逾期不交视为无证据，将予撤销；第二十三条第二款规定了证据开示制度，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外；第二十四条规定了非法证据排除原则，在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或个人收集证据；第二十八条第一款第（一）项、第（三）项第1目规定了证明标准，具体行政行为在事实上应达到清楚、证据确凿标准。与《复议条例》相比，减少了行政复议申请人的举证负担，增加了复议机构查证职责和权力、被申请人不履行举证责任的后果、证据开示、非法证据排除等内容，增强了可操作性，但与丰富多彩的行政复议工作实际相比，规定仍较为简单，例如何为证据、证据的种类、证据的证据能力和证明力如何认定等均无规定，难以满足行政复议工作的需要，这在相当程度上迫使行政复议机关照抄行政诉讼的证据规定。　　二、行政复议证据与行政诉讼证据制度的异同　　（一）作为行政救济制度，行政复议与行政诉讼在证据制度上应具有诸多共性：　　1、证明性　　证明是司法机关依法收集、审查、评定和运用证据认定案件真实事实的活动，是十分复杂的去粗存精、去伪存真、由此及彼、由表及里的不断升华的认识和确认过程。 事实上，不仅司法机关认定事实的过程称为证明，行政机关依法认定特定案件的事实同样属于证明过程，本质上都是依法定程序，通过一定证据认定特定案件事实的认识过程。在证明对象上，行政复议与行政诉讼一样，都是对特定行政纠纷涉及案件事实的证明。由此，二者在证据种类、证据认定上具有技术上的共性。　　2、监督性　　任何权力不受监督就会导致腐败，这一政治学和法学原理决定了行政监督体制的必要性，行政复议与行政诉讼作为行政监督体制的重要部分，在监督依法行政，保护相对人和其他利害关系人的合法权益这一点上是方向一致的，从而也具有了共同的特征：通过认定案件事实的来监督具体行政行为是否合法或正当。　　（二）两种制度的不同点　　1、性质不同　　从理论上讲，行政复议制度属于行政司法，具有“准司法性”，（这一点已随着《复议法》的通过而有所降低），但与作为司法体制的行政诉讼有质的不同，行政复议是建立在行政隶属关系基础上一种层级监督体制，行政复议管辖权是一种行政权，是一种内部纵向监督；而行政诉讼则具有司法审查的性质，是建立在法律规定基础上司法权对行政权的外部横向干预，行政诉讼管辖权是司法权。正是因为二者在权力性质上存在本质的区别，决定了行政复议应当采取与行政诉讼不同的证据制度，以突显行政复议证据制度作为行政程序法证据制度一部分，与行政诉讼证据证据制度作为诉讼法证据制度的区别。　　2、监督范围不同　　根据行政复议法的规定，行政复议监督具体行政行为是否违法或不当，因此行政复议监督的范围不仅涉及合法性，还涉及合理性。根据行政诉讼法的规定，行政诉讼是一种合法性审查，主要监督行政行为的合法性，对合理