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行政管理学简要讲稿第一章 行政管理学绪论第一节 行政与行政管理 一.行政概念的界定 我国古代典籍中的行政概念 《左传》中“行其政事”与“行其政令”的记载。 《史记》是指当政者以“王”的身份，推行全部政治任务。 《纲鉴易知录》也有西周时“召公、周公行政”的记载，赋予行政以“处理一切政事”的概念。 西方学界对“行政”的理解 亚里士多德：一种议事之后的执行活动，或对国家一般事务的各种具体管理。 《牛津词典》：“一种行政执行行为”，即“对各种事务进行管理”或“对执行、运用或处理进行指导或监督”。 洛克、孟德斯鸠等所说的行政是指政府的权力和行为。 1．狭义行政说 也称政治角度上的行政。 “三分说”行政。认为行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的活动，一般指政府体系中行政机关的事务。从政治意义的角度来理解，行政是一种国家的管理活动。以美国行政学家魏劳毕为代表。魏劳毕在1927年出版的《行政管理学原理》一书中指出：“行政乃是政府组织中行政机关所管辖的事务”，就是对行政的狭义理解。 2．广义的行政说 “两分说”行政。 从政治与行政两分法的角度来界定行政，认为行政是指一种与政治相分离的，为了实现国家目的的执行活动。以美国行政学家威尔逊、古德诺为代表。威尔逊的著名论文《行政之研究》（1887）和古德诺的名著《政治与行政》（1900）中提出的政治与行政两分法的观点。“在一切政治制度中，只有两种基本的功能，即国家意志的表现和国家意志的执行，前者谓之政治，后者谓之行政”。即政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。 3．最广义行政说 “管理说”行政。 认为行政是指所有国家机关——包括立法、司法、行政各系统所属部门和所有企事业单位的行政事务的管理与处理。实际上是把行政同一般管理联系起来，是从管理功能的角度来解释行政。 代表人物：西蒙、斯密斯堡、汤姆森 行政即为达到共同的目的使之合作的集体行动。（西蒙） 行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。（怀特） 从公共政策的角度：制定和执行政策的活动（戈德特纳）。 行政就是有一些人的协调的努力，使政府的工作得以做成。（费富纳） 在公共环境中共同合作的群体努力。包括所有三个部门——执行的、立法的和司法的——以及他们的相互作用。在制定政策方面有重要作用，因此是政治过程的一个部分。明显不同于私营机构的行政。在提供社会服务方面，与许多私人团体和个人有密切关系。（尼格罗） 4．实质与形式意义上的行政。 对于行政概念的解释和行政范围的划定，学术界还采用了“实质意义”与“形式意义”的标准来解释行政。 从实质意义上看，不管行政的主体是谁，只要是对国家事务或社会公共事务的管理，就都属于行政活动的范围。 形式意义上的行政则认为，只要是国家行政机关的活动都属于行政。这其实就否定了非行政机关从事行政活动的可能性。 行政只能描述而无法定义，是国家机关或其他公权力主体实现公共利益、达到公共目的的国家行为。怀特——行政就是公务的推行；沃尔多——公共行政应从公共职能和公共活动的范围上来界定。 这也即实质意义上的行政（行为的性质为公权力行政而非私经济行政）。凡属公共利益的都是行政吗？ 5．马克思主义关于行政概念的理解 马克思 ： “行政是国家的组织活动。” 行政是一种国家活动，即国家的一项职能，而不是一般的社会活动。 行政是国家的组织活动。行政并不是国家的所有活动，而只是它的组织活动，即对国家事务和社会公共事务所进行的组织与管理工作。即国家必须通过行政组织，才有可能履行国家的行政职能。 国家活动：政治统治；社会管理 行政的性质由国家性质决定。具有阶级性和社会性双重功能 行政是相对于国家的立法机关而言的。国家行政机关是国家权力机关的执行机关。 执行是行政的一个本质特征。行政就是执行统治阶级的意志、法律和政策的组织活动。 二.行政与相关概念的区别 1.行政与政治关系（威尔逊和古德诺观点） “在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者即是行政。（古德诺） 政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。 政治主导行政，行政从属于政治，行政不得不体现国家意志和政治。 政治与行政难以分开。 政治与行政是政府的两种功能。政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关”。 “政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。政治和行政分离的理论是对19世纪80年