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论我国水权管理的法律规制 作者: 陈德敏 秦鹏 ??? 查看: 1081次???2002-11-8 论我国水权管理的法律规制 陈德敏* 秦鹏** 摘要：适宜的水权管理制度是提高用水效率，维护水资源可持续利用的重要保证。本文在分析水权的概念、水权管理制度的内容及我国水权管理制度现状的基础上，力图通过完备的法律调控，探寻适宜我国国情的水权管理制度。关键词：水资源 水权 水权管理制度 水资源是我国的主要稀缺资源之一，水资源供应严重不足已是影响我国社会经济可持续发展的紧要因素。据统计，到2030年我国人均水资源量将下降到1760立方米，按国际上一般承认的标准，人均水资源量少于1700立方米为用水紧张的国家。因此，我国未来人均占有的水资源的形势相当严峻。特别是华北地区，目前人均水资源量已少于500立方米，已经到了危机程度，未来人均水资源量还将进一步下降。 应该看到我国水资源问题既有因自然条件差异而存在的时空上的不均衡性，也有人为因素的影响而使水资源的利用处于低效率进而使水资源的时空分布不均衡性加剧、相关水环境系统受损。这其中尤以水权管理制度所存在的不足与缺陷而导致的人为因素为水资源问题日益严重的主要因素。 一、水权内涵释义 (一) 水权内涵的经济学释义水权，亦称水资源产权，它是产权理论渗透到水资源领域的产物，具体包括所有权、使用权、管理经营权。新制度经济学认为，产权制度是人类社会最基本的制度安排。对产权理论深入研究孕育而生的产权经济学，则是新制度经济学的支柱理论之一。产权经济学认为，水资源具有公共产品的特征，“公有地悲剧”同样适用于水资源。 从成本效益的角度进行分析，用水者多用水或多排一些污水的收益完全归自己，而水资源污染所造成的负面影响却由全体人平均分摊，个人的收益大于个人需要的成本，因此用水者必然从维护各自的利益出发尽可能多地用水或排污。 这样使得水资源的利用效率无法提高，并最终造成水资源的时空分布不均衡性加剧、相关水环境系统受损。产权经济学强调产权结构和人类行为激励的内在联系，认为不同产权制度和产权结构的差异对资源配置产生重大影响。排他性是产权的决定性特征，它不仅意味着不让他人从一项权利中受益，而且意味着权利所有者要对该权利使用中的各项成本负责。 而产生上述“公共地悲剧”的原由就是水权的排他性较弱，即没有形成明晰的水权，没有明确水权的归属，由此也就制约了市场动力的产生，难以使用水者有强烈的欲望节约用水或采取各种措施减少污水排放，从而也就无法保障水资源的永续利用。（二）水权内涵的法学释义水权是以所有权为基础的一组权利。从民法意义上来说，所有权是财产权的一种，主要包括占有、使用、收益、处分的权利。水权是水资源所有权、水资源使用权、管理经营权等与水资源有关的一组权利的总称。水资源所有权是水权的基础和前提，而水资源使用权与管理经营权是水权的具体体现。从国外情况看，水资源作为一种特定的自然资源正逐渐由土地资源中分离出来、作为一种公共资源来进行规范，即便在土地私有的国家中也存在这种趋势。在这一前提下，将所有权与使用权分离，并作为主要内容在法律法规中进行规范。规范的内容主要为使有权的取得、管理的程序以及权益保障等内容。因此，部分专家认为，我国的水权制度也应主要集中在对使用权的规范上。 笔者对这种观点表示赞同。 二、水权管理制度的主要内容 基于水权是包含多项内容的权利组合，所以水权管理制度的主要内容即是围绕这些权利的总合，笔者认为具体而言应包括以下几个方面：(一) 水权归属的界定对水权归属的界定就是明晰水资源的所有权、使用权、管理经营权，并赋予这些权利明确的主体，而不仅仅是简单地以管理权的形式体现。只有权属明确，权利人才能依照自己的意愿对水资源行使利用或不利用的权利，才能确认权利人在开发使用中行为的合法性，并赋予行为人排除他人干涉的权利。明晰水权，实际上主要是确立明确的用水权主体，是对用水者使用权及其可转让用水权权利的明确。(二) 水权分配制度 水资源的分配同其它稀缺资源一样应包含有三个层次的含义，第一是用水权的初始分配制度，第二是用水权初始分配之后的再分配，第三是通过对水资源的工程利用形成水商品，如自来水、纯净水等在人群之间的分配。 水资源的分配是一种利益分配，既可以通过市场也可以通过非市场来解决，但单独哪一种方式都不能有效解决。合理的水权分配制度将有利于水资源的优化配置，提高水资源的利用效益。(三) 水权流转制度水权的财产属性，使用水人具有了一定的经济效益，这样一方面对用水人的行为产生了刺激，另一方面也成为用水人的内在约束。利益机制的驱动可以使用水人通过交易对节约或未能使用的水资源进行交易和流转。一个符合市场规则的水权流转机制，有利于推进节约用水，缓解乃至解决供需矛盾。(四) 水资源管理架构水资源管理架构是对水