论欧盟金融服务法中的母国控制原则.doc

论欧盟金融服务法中的母国控制原则 　　李仁真 刘轶 　　摘要：在欧盟金融服务法中，母国控制原则是指跨境金融服务应主要遵循母国的监管规则，相应的监管责任也主要由母国监管当局承担。作为对母国控制的补充和这一原则的例外，东道国也可以制定部分监管规则，行使部分监管权力。母国控制原则不能适用于未经金融服务指令协调的领域。即使在金融服务指令中，它的效力也不是绝对的。相互承认原则是母国控制原则的前提和基础，母国控制原则又是实施相互承认原则的必然要求和具体体现。这一原则的形成与欧盟金融服务市场一体化方法的转变有着密切联系，其发展也是这种新的一体化模式广泛推行的必然结果。立法和司法实践表明，母国控制原则的适用范围尚不明确，其价值没有得到充分的体现。为了消除跨境金融服务的法律壁垒，推动金融服务市场的一体化进程，欧盟金融服务立法应向协调行为规则、进一步明确划分监管责任并扩大母国控制范围的方向发展。 　　欧盟内部跨境金融服务的开展不但涉及不同成员国法律的适用问题，而且会导致不同成员国监管权限的冲突。长期以来，这一直是建立欧盟单一金融服务市场最主要的法律障碍。为了为跨境金融服务及其监管提供一个稳定的法律框架，提高服务效率并确保监管的充分和有效，推动欧盟金融服务市场的一体化进程，欧盟根据《欧洲共同体条约》(EC Treaty)中关于“设立机构的自由”(freedom of establishment)和“提供服务的自由”(freedom to provide services)的规定，以欧洲法院(European Court of Justice， ECJ)的判例法为基础，在一系列金融服务指令中确认了母国控制原则(home country control principle)。这一原则与最低限度协调原则(principle of minimal harmonization)和相互承认原则(principle of mutual recognition)等共同构成了欧盟金融服务法的基石，对欧盟单一金融服务市场法律框架的发展和完善具有重要的指导意义。因此，系统地研究母国控制原则的含义、这一原则形成和发展的历史过程及其在实践中存在的缺陷和不足，将有助于我们更加深入地了解欧盟金融服务市场一体化的模式、发展水平和现实障碍，并准确地把握其发展趋势。 　　一、母国控制原则的含义 　　(一)概念 　　虽然母国控制原则是一项“贯穿于金融服务规则协调各个方面的指导性原则”，但是欧盟有关金融服务指令都没有对这一原则作出准确的界定。目前，在欧盟有关金融服务市场一体化的法律文件中，只有1985年《欧共体委员会关于建立内部市场的白皮书》(以下简称《1985年白皮书》)中涉及了母国控制原则的概念。着眼于跨境金融服务监管权限的分配，《1985年白皮书》指出：“‘母国控制’原则是指由金融机构的来源地成员国(Member State of origin)主管当局承担对该金融机构进行监管的主要职责，……尽管服务接受地成员国的主管当局也享有部分监管权力，但是其监管只起辅助性(complementary)的作用。”与《1985年白皮书》的视角不同，美国学者E. W. Warner对这一原则的概括则旨在明确适用于跨境金融服务的监管规则。在他看来，母国控制原则是母国监管规则的一种域外适用。据此，“来自欧共体某成员国的金融机构可以在任何其他成员国境内提供服务或者设立分支机构，该金融机构的业务活动受母国(home Member State)审慎监管规则的约束;作为服务的提供地国，东道国(host Member State)也可以制定有限的补充性(ancillary)监管规则。” 　　我们认为，母国控制原则是一项旨在确定跨境金融服务准据法(applicable law)并划分有关成员国之间监管责任的法律原则。为此，母国控制原则至少应当包括以下两个要素：1. 跨境金融服务的法律适用要素，即明确跨境金融服务应适用哪一成员国的法律;2. 监管权限或者监管责任的分配要素，即明确哪一成员国有权对跨境金融服务进行监管。事实上，上述两个方面的要素有着密切的联系。“如果在确定跨境金融服务的准据法方面，某成员国与特定金融交易有着最密切的联系，该成员国就应被认为有充分的理由适用本国的监管规则。”并且，“各成员国享有的利益以及对准据法的确定有影响的其他因素……同样也会影响监管责任的分配”。因此，有关金融服务指令在规定某类跨境金融服务适用特定成员国法律的同时，也会将监管权力和监管责任分配给该成员国，以确保金融服务提供者能够遵守该项金融服务的准据法。 　　基于以上分析，我们认为，欧盟金融服务法中的母国控制原则是指，欧盟金融机构通过设立分支机构的方式或者直接提供跨境金融服务时，应主要遵循该金融机构母国的监管规则，相应的监管责任也主要