试析社会行政法的范畴及规制模式一.docVIP

试析社会行政法的范畴及规制模式　　张淑芳 　　近年来，随着我国社会格局的不断变化和社会和谐化程度不断提高，有关社会问题的行政法治也在不断进步，几乎在社会福利、社会救助、社会安全等所有方面都有不同的法律、法规和政府规章颁布施行。基于行政法治实践的此种状况，学界也展开了对社会行政法问题的研究。然而，由于我国行政法治体系和行政法学体系中社会行政法还基本上没有被视为其中的构成部分，致使无论从行政法治的角度，还是从行政法学的角度观察，社会行政法还处于起步阶段。正是基于这样的状况，笔者撰就本文，拟对社会行政法的一些基本问题展开探讨，并希求引起国内行政法学界和实务部门对该问题的关注。 　　一、社会行政法的界定 　　社会行政法是指调整有关特定社会关系并解决特定社会问题以实现社会过程的部门行政法。社会行政法中的“社会”是一个特指的概念，其不是政治学和法学中有关社会一般概念的“社会”，其更接近于社会学中的“社会”。在社会学中，社会是指由特定范围内的人群在一定的地理区域中通过一定的文化纽带连结的共同体，它是一个技术概念，是一个由技术因素制约的社会单位，而不具有政治学的意义。社会行政法中的“社会”就是不在政治话语的范围内对特定自然人群及其相互关系的描述。　　在笔者所下的社会行政法的定义中有三个问题需要引起注意：第一是社会过程。所谓社会过程就是指一定地理或文化乃至于法律范围内的人群实现自身目标和价值的动态行为方式，即是说社会过程是一种行为方式，而这种行为方式是在发展与变化中体现出来的。社会行政法寓于这种动态的行为方式之中，动态行为方式的变化引起社会行政法内容的变化，动态行为方式的状态决定社会行政法的状态，例如，上海市2006年制定的《上海市城市房屋拆迁面积标准房屋调换应安置人口认定办法》就证明了这种过程。该办法的制定是多年来城市房屋拆迁在动态化社会过程运行中的必然结果。我们知道，房屋拆迁尤其拆迁面积标准的调换是一个非常敏感的社会问题，这个问题引起的矛盾在上海大都市建设中一天比一天突出，这一政府规章的出台有利于缓和因此引起的社会冲突。其社会过程的动态性是非常明显的。这是我们理解社会行政法必须首先注意的问题。第二是社会问题。社会问题是指存在于一定人群中需要处理和解决并困扰社会过程的持续性社会事件。通常情况下，社会问题不是突发的，而是社会在其自身发展中从内部产生的，即是说社会问题在一定意义上讲具有必然性。社会问题虽然不是社会行政法的存在基础，但社会行政法应对社会问题的能力和力度则是其成功与否的重要测评指标。社会问题可以有这样的分布：一是全球性社会问题，例如美国学者文森特·帕里罗等所概括的社会失范对个人安康的挑战、对社会平等的挑战、对社会机制的挑战、对生活质量的挑战四大范畴共数十种社会问题。二是区域性社会问题，就是分布在相对较大区域牵扯若干国家的社会问题，例如非洲的贫困问题。三是国别性社会问题，就是分布于某个国家的社会问题。四是地区性社会问题，就是一个国家中某一特定地区的社会问题。上海作为一个特定地区就有着区别于其他地区的社会问题，如因城市的国际化而引起的一系列问题，之所以这样说是因为上海的国际化进程比其它地区都要快。第三是社会关系。所谓社会关系是指人与人在利益实现中结成的关系形式。当然，社会关系有不同的分析路径，具体地讲，其可以放置于哲学范畴进行分析，可以放置于政治学范畴进行分析，还可以放置于法学范畴进行分析。笔者此处是从社会学的范畴使用社会关系概念的，社会行政法是在社会关系中运行的，其要么是对社会关系的设定，上海市一些自主性的社会行政法常常也设定一些新的社会关系，例如，2003年国务院制定的《工伤保险条例》就设定一系列此方面的社会关系。第8条规定：“工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则，确定费率。国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。行业差别费率及行业内费率档次由国务院劳动保障行政部门会同国务院财政部门、卫生行政部门、安全生产监督管理部门制定，报国务院批准后公布施行。统筹地区经办机构根据用人单位工伤保险费使用、工伤发生率等情况，适用所属行业内相应的费率档次确定单位缴费费率。”要么是对已经设定好的社会关系的实现。 　　上列方面是我们界定社会行政法的基本切入点，若将问题具体一点，笔者认为社会行政法有下列质的属性： 　　(一)社会行政法以行政的服务理念为宏观背景 　　在行政权的发展和演变过程中，经历了不同的阶段。当一国法制尚处于起步阶段时，行政权的行使以管理为价值取向，该价值取向主要表现在：行政对一国政治、经济、文化等秩序的设计，对有关行政管理关系的设定，对有关社会越轨现象的较正。在这一时期，作为一国的行政法治精神而言，所突出的是管理理念。这个理念无论在前苏联的行政法理论还是在我国