行政复议范围之探讨.doc

管丽梅：行政复议范围之探讨 哈尔滨市政府法制办 行政复议应诉处 管丽梅 一. 由李某诉某市人民政府不予复议案所引发的思索 李某系某市某高校退休教师，其在大学工作期间 ，因工资职称问题与校方产生纠纷 。1993年12月 ，该校就李某的工资和职称问题提出处理意见，并于1996年1月李某退休时执行完毕。李某对校方的处理意见不服，多次到中央及省、市有关部门上访．1996年10月该校根据教育主管部门的要求，对李某反映的问题再次进行调查研究。形成“关于李某反映的问题及处理情况”的材料，上报市教委。同月，市教委拟写了某教函（1996）21号“关于李某反映的问题及处理情况”的报告，连同校方上报的材料一并报送上级主管部门，并抄送李某本人。该报告载明：“我委原则上同意该校对李某反映的问题的处理意见，现将此材料报请你委阅示。”李某不服，就市教委的报告向市政府申请复议，市人民政府以其“要求复议的事项属于教育行政机关或教育机构对教职工的内部管理行为，不属于行政复议条例规定的申请行政复议范围”为由，于1998年7月做出复议决定，不予受理李某的复议申请。 笔者认为，市教委的报告，“主送”是上级教育主管部门，因此是下级机关向上级机关交办事项请求批示的内部行政行为，但同时“抄送”给行政系统外部的当事人李某，使得这一行为在一定程度上同时带有外部行政行为的性质。这就使得市教委的行为客观上带有内部行政行为与外部行政行为竞合的特征。对于这种情况，我们很难得出该行为应纳入复议的范围的认识，因为我们不能无视该行为的内部行政行为的特征，也不能忽视该行为的外部行政行为的特征，而笼统的以该行为是内部行政行为的理由简单地将其排除在复议范围之外。那么，该案究竟是否应属于行政复议范围。这就需要对行政复议范围加以研究认定。 二、 行政复议范围的合理构建 {一} 确定行政复议范围的基本模式 确定行政复议范围的基本模式，就是复议范围的法律规定模式或基本标准，依据这个标准来确定何种行政纠纷可纳入行政复议之内。理论上关于复议范围模式有三种：概括式，列举式，混合式。我国确定行政复议范围的基本模式是概括式，或者也可以说是概括式加否定列举式。依照这种基本模式，凡属于具体行政行为引起的行政纠纷都可以申请行政复议， 法律有特别规定的除外。《行政复议法》第２章有３个条文（第26、27、28条），都具体的列举了哪些具体行政行为或事项属于行政复议范围，哪些具体行政行为或事项不属于行政复议范围，这些规定形式当然是列举式规定。众多关于行政复议的读本书籍也都很详细的解释这些条文的内容、涵义，似乎给人们一种印象，这些具体列举的范围就是行政复议范围。而笔者以为这种印象是不正确的。从复议法关于行政复议范围的基本模式规定来看，它就是概括式，所有具体行政行为只要没有明确的排除，都属于行政复议范围。第２章３个条文的列举规定，只不过是一种方面或具体化举例，而举例并没有限制行政复议范围的性质与作用。《行政复议法》第２条在总则中规定：“公民、法人 或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政复议机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”这条原则性规定，界定了行政复议的范围是具体行政行为而不是抽象行政行为，同时也明确了凡属于具体行政行为之内的事情，一律属于行政复议范围的模式。如果认为第２条的原则还不够清楚的话，那么，第６条具体的规定表达的更为清楚、彻底。第６条第２款明确，公民、法人、或其他组织如果“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，均“可以依照本法申请行政复议”。这里的“其他具体行政行为”显然是指除上述１０种列举的具体行政行为以外的其他所有具体行政行为。这种“兜底”的规定，已经明确把所有能够称之为具体行政行为的行为全部纳入行政复议范围，只不过是第６条对全部具体行政行为作了一个两类划分，即１０种列举的具体行政行为和１０种列举以外的其他具体行政行为，这不是所有具体行政行为范围又是什么呢？难道除此“其他”以外还有别的具体行政行为吗？没有。所以，统观行政复议范围的全部规定，可以得出的唯一结论就是：行政复议范围是概括式而不是列举式。 （二）排除行政复议的事项 《行政复议法》第８条规定了两类不属于行政复议范围的事项：一是行政处分或其他人事处理决定，二是对民事纠纷的处理。这就是否定列举规定，是对行政复议范围的排除或限制。理论上说我国行政复议模式是概括加否定列举，此处就是否定列举。否定列举的规定不是列举性质的，而是规定范围性质的，它是从排除或否定例外方面来划分行政复议范围，因此，否定或排除规定是重要的。从概念上讲，对行政复议范围的排除规定，是对本应属于行政复议范围内的事项与行为的排除。从这个意义上讲，具体行政行为属于行