关于制定渤海环境保护单行法必要性的思考.doc

关于制定渤海环境保护单行法必要性的思考 周珂 中国人民大学法学院 教授 , 吕 霞 中国人民大学法学院 　 　　关键词: 渤海环境 环境保护 单行法 　　内容提要: 渤海是我国唯一的半封闭型内海，环境污染非常严重。《十一五规划》把天津滨海新区的建设上升为国家战略，不仅会带来环渤海经济区经济的腾飞，还会给渤海带来更为严峻的环境压力。国际间和国家建立的与闭海或半闭海环境保护有关的法律法规最初基本上都是一般法，而在一般法不足以解决有关闭海或半闭海的环境保护问题时，有关国家或一国才为闭海或半闭海制定专门的法律或签订专门的公约。从特殊国土区域的角度看，渤海与我国三江源地区具有同等重要的意义，都需要专门立法加以特别保护。我国现行海洋环境保护法规定了海洋环境保护的一般制度，并未充分体现对渤海这个特殊海域的特殊保护。不论是从渤海自身的自然特征，还是从国外治理闭海半闭海的经验来看，都有必要为渤海制定环境保护单行法。 　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《十一五规划》)要求包括京津冀在内的城市群在“国民经济和社会发展”上“继续发挥带动和辐射作用” [1]，并决定“推进天津滨海新区开发开放” [2]，这预示着天津滨海新区和这个新区所在的京津冀城市群将成为更具活力的经济中心，并带动被称为“我国经济增长第三极” [3]的环渤海经济区的发展。在这样的情况下，我们既有理由期盼经济增长的硕果，也有必要为环渤海经济区所“环”绕的渤海的环境状况担忧。 　　一、 环渤海经济区建设与渤海环境压力 　　在我国的经济发展战略中，环渤海经济区或环渤海经济圈的概念越来越明确。天津滨海新区处在渤海湾的顶端，而国家已经把这个新区列为建设的重点。这是一个具有战略意义的安排。正如国家发改委副主任张平在2005中国企业五百强发布暨高层论坛会议上所指出的那样，天津滨海新区开发建设是“环渤海地区乃至全国发展战略布局中重要的一步棋” [4]。它代表的是中国自改革开放以来继珠江三角洲、长江三角洲之后的又一个经济快速增长的区域。滨海新区 “立足天津，依托京冀，服务环渤海，辐射三北，面向东北亚，建成高水平的现代化制造和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心”的定位已经充分反映了这个新区在环渤海经济区中的重要地位。专家认为“滨海新区将发展为环渤海经济圈的龙头”，正像“深圳带动了珠江三角洲经济圈的崛起”、“浦东新区成功引领了长江三角洲经济圈的崛起” [5]一样。可以预见，环渤海区将迎来经济建设的高潮。 　　渤海可以说是我国海洋经济和海洋文明的最重要发祥地。在曹操东临碣石诗篇中“日月之行，若出其中，星汉灿烂，若出其里”的渤海，是一个蔚蓝色的神秘而圣洁的所在。而在现实生活中，人们从实际所见的渤海中却很难找到这种感觉。2004年7月份，中华环保世纪行渤海记者团来到渤海沿岸的辽宁、天津、河北和山东省市进行实地考察，他们所见的渤海以及影响渤海环境的情况是这样的： 　　“(记者)来到了被伟人毛泽东赞誉过的‘秦皇岛外打鱼船’地方。沿着渤海路行驶发现，条条河流通渤海，但几乎没有一条河的水是清洁的。污染程度不同的河流，水面大多呈灰白黑绿等浑浊色。生产化肥、造纸、皮革、化纤、铝业、橡胶等污染源企业，加工面粉、食品油的企业，生产核能源和火力发电等企业，以及煤码头等一批现代化企业，一字排在渤海岸边上，有的距海不过千米。经过处理和未处理的工业废水顺着几条小河、沿着地表流入渤海。” [6] 　　“在辽宁葫芦岛市内的五里河，河道内放置着许多用玉米秸制成的篱笆，这是人们用来收集石油的“土武器”。这条通往渤海的不起眼的小河，每年要收纳炼油厂、化工厂、石化厂等当地企业排放的2000吨污水，个别河段面的浮油厚度竟达2至4毫米。” [7] 　　“记者在山东省滨州市无棣县的一个渔村看到了触目惊心的一幕：酱油色的污水正泛着白色的泡沫无情地流入渤海，漳卫新河河水满得都快溢出河道，寂静的河面上看不到任何动物，哪怕是飞在天空的虫子;破旧的渔船无精打采地横躺在岸边;刺鼻的腥臭味令人发呕;在入海口，海水呈深褐色，浅滩上布满了贝类的尸体;放眼望去，昏暗的海浪，卷起层层灰色的泡沫扑面而来，一堆堆漂浮物由远而近推至脚下……” [8] 　　这些并非个别现象，它们是渤海污染的缩影，是具有代表性的典型性的事例。据记者调查，“环渤海地区共有地级城市26座，沿岸有大小港口近百个，黄河、小清河、海河、滦河、辽河等40余条河水流入渤海，年平均径流量约792亿立方米。此外，沿岸有217个排污口，不分昼夜地向渤海倾泻着污泥浊水。与此同时，大量的工业及生活污水沿地表、河口也一起涌入渤海。无奈的渤海，年收纳的污水竟高达28亿吨，占全国排污水总量的32%，年收入腹内的污染物则超过70多万吨，占全国每年入海污染物的48%。” [9]来自国家海洋