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从《基本法》规范看中央与香港的权力关系探讨 　　一、回到中央和香港关系的基本原则:一国两制 　　有学者指出，关于中央和香港的关系，“宪法和《香港特别行政区基本法》( 以下简称《基本法》) 是讨论的基础”，“香港《基本法》于1990 年由全国人大通过，从而以宪法性法律建立了特别行政区这样一种处理国家内中央政府与地方政府之间关系的结构形式。宪法第31 条是《基本法》的直接立法依据，而一国两制这一宪法原则则是《基本法》立法的指导原则。”对此笔者深表赞同。法治原则的一个基本精神就是所有人都要守法，不论中央还是地方，先进还是落后，信奉何种意识形态，实行什么社会制度，都要遵守法律，而不能将自己的意志和利益凌驾于法律之上。 　　《基本法》的制定可以视为中央与香港订立的社会契约，契约制定后双方就都应该严格遵守这个契约而不能自行逾越，即使某一方在某项权力上吃后悔药，也不能单方面毁约，不能任意突破《基本法》，这是法治社会依法办事原则的重要内容，也是传统中国社会信守承诺的基本道德准则。人作为利益动物可能会很自然地将《基本法》中有利于自己一方的条款作扩大解释，反之则以各种形式予以忽视，但作为法律人则应当尽量保持客观公正，超越地域的利益意识，最大限度地尊重文本，回到《基本法》的规范层面。《基本法》中关于中央和香港关系的规定主要体现在该法第二章“中央和香港特别行政区的关系”的12 个条文中，此外在第一章“总则”、第四章“政治体制”、第八章“本法的解释和修改”乃至第三章“居民的基本权利和义务”中的某些条文( 如第24 条) 中也有涉及。这些条文都是《基本法》的规定，都需要遵守和执行，但它们的分量并不是半斤八两，而是有原则、有规则。 　　从《基本法》第二章的结构来看，第12 条居于全章之首:“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”这是该章中带有指导性的原则条款，有统领该章其他11 个条文之意，其后的条文是在这一精神指导下的具体规范，如第13 条规定了中央的外交权，第14 条规定了中央的国防权和香港的维持治安权; 第15、16 条涉及行政权，第17、18 条涉及立法权，第19 条涉及司法权; 等等。这11个条文( 乃至基本法中所有关于中央与香港关系的条文) 都是第12 条的具体化，都受第12 条的指导和约束，如果对这些条文有理解上的歧义，应根据第12条的精神而不是偏离第12 条或抛开第12 条去寻找答案。 　　如根据形势的需要，根据国家的利益或香港的利益---吸纳新移民给香港带来巨大压力，香港的土地和社会资源无法应付大量新移民在教育、房屋、医疗卫生、社会福利及其他方面的需要，会严重影响香港的稳定和繁荣等等，这些因素都是需要考虑的，但应以遵守《基本法》为前提，只能在“依法”的前提下作利益权衡、作政治考量。如果规范与现实严重冲突，那么依据法律程序可以修改法律规范，但在修改前仍然要遵守这些法律规范。 　　二、中央与香港权力关系的分类 　　从《基本法》的规范和实践来看，中央和香港的关系可以也应当分解为具体的某个中央国家机关与香港的某个机关之间的关系，因此中央与香港的关系大致可分为纵向关系和斜向关系两类( 没有横向关系)。 　　( 一) 纵向关系 　　这是在同类性质的国家机关内所形成的中央与香港的关系，如同是立法机关之间的全国人大常委会与香港立法会的关系，同是行政机关之间的国务院与香港行政长官的关系。其一，全国人大常委会与香港立法会的关系。《基本法》第17 条规定: “香港特别行政区享有立法权。”“香港特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。”“全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后，如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除香港特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。”其中第2 款规定的是一般意义的备案，第3 款规定的“发回”既不是备案，也不是批准，而是有条件的备案---“发回”是一种否决，否决的前提是审查，审查后有不批准的权力( 立即失效)。但发回权也不完全是否决权，“发回”权的行使也是有条件的，如“认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款”时才能“发回”，发回权中所蕴含的审查应以不干涉香港自治为准，而“否决”权一般来说其中蕴含的审查没有这种范围的限制。其二，国务院与香港行政长官及其政府的关系。 　　如《基本法》第12 条规定: “香港特别行政区是